Algengar spurningar

Hvaða gögn má Samkeppniseftirlitið nota til að byggja rannsókn sína á?

Á grundvelli 19. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 hefur Samkeppniseftirlitið ríkar heimildir til að krefja fyrirtæki og aðra sem lögin taka til um upplýsingar sem nauðsynlegar þykja við athugun einstakra mála, þ.m.t. að fá gögn afhent til athugunar.  Samkeppniseftirlitið getur m.a. krafist upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra, þ.m.t. skattyfirvöld og tollyfirvöld.

Samkeppniseftirlitið hefur einnig sérstaka lagaheimild í 20. gr. samkeppnislaga til þess að framkvæma húsleit og haldleggja gögn á starfsstað fyrirtækis og samtökum fyrirtækja í þeim tilvikum þegar ríkar ástæður eru til að ætla að brotið hafi verið gegn samkeppnislögum eða ákvörðunum samkeppnisyfirvalda. Við framkvæmd slíkra aðgerða skal eftirlitið fylgja ákvæðum sakamálalaga um leit og hald á munum. Þarf Samkeppniseftirlitið því að afla sér dómsúrskurðar um heimild til leitar og haldlagningar. Þau gögn sem aflað er í slíkum húsleitum má Samkeppniseftirlitið nota til að byggja rannsókn sína á. Geta leitarþolar þó borið lögmæti haldlagningar undir dóm á grundvelli sakamálalaga.

Þrátt fyrir ríkar heimildir Samkeppniseftirlitsins til þess að afla gagna til að byggja rannsóknir sínar á njóta fyrirtæki þó takmarkaðs þagnarréttar í samkeppnisrétti sem miðast við að fyrirsvarsmenn fyrirtækja þurfi ekki að tjá sig um spurningar og upplýsingar sem fela í sér huglægt mat um það hvort brotið hafi verið gegn samkeppnislögum.
Til þess að undirstrika þá ríku skyldu sem fyrirtæki og opinberir aðilar hafa til þess að afhenda eftirlitinu gögn varða brot á upplýsingaskyldu  m.a. stjórnvaldssektum eða dagsektum, sbr. 37. og 38. gr. laganna.

Geta einstaklingar borið ábyrgð vegna brota á samkeppnislögum?

Árið 2007 var refsiábyrgð einstaklinga vegna brota gegn samkeppnislögum afmörkuð nánar en áður gilti. Með breytingunum var refsiábyrgð einstaklinga gerð skýrari og nánar fjallað um verkaskiptinu og samvinnu samkeppnisyfirvalda og lögreglu við rannsókn brota gegn samkeppnislögum.

Refsiábyrgð einstaklinga vegna brota á samkeppnislögum er afmörkuð við brot sem fela í sér ólögmætt samráð en þau eru talin alvarlegustu samkeppnislagabrotin. Ástæða þess er sú að í málum þar sem grunur leikur á samráði eru miklir hagsmunir í húfi fyrir neytendur og atvinnulífið enda getur ólögmætt samráð fyrirtækja haft í för með sér verulegan efnahagslega skaða. Samkvæmt núgildandi samkeppnislögum getur einstaklingur, þ.e. starfsmaður eða stjórnarmaður fyrirtækis, sem framkvæmir, hvetur til eða lætur framkvæma samráð sætt sektum eða fangelsi allt að sex árum. Nánar tiltekið tekur refsiábyrgðin til samráðs um verð, afslætti, álagningu eða önnur viðskiptakjör, samráðs um skiptingu á mörkuðum og takmörkun á framleiðslu, samráðs um gerð tilboða, samráðs um að eiga ekki viðskipti við tiltekin fyrirtæki eða neytendur og svo til upplýsingagjafar um þessi tilteknu atriði. Þá heyrir hér einnig undir samráð fyrirtækja sem hefur það að markmiði að fyrirtækin keppi ekki sín á milli.

Samkeppnislagabrot einstaklinga sæta einungis opinberri rannsókn að undangenginni kæru Samkeppniseftirlitsins til lögreglu. Samkeppniseftirlitið metur í hvert sinn með tilliti til grófleika brots hvort kæra skuli mál til lögreglu. Mikilvægt er að Samkeppniseftirlitið gæti samræmis við úrlausn sambærilegra mála. Þá er rétt að taka það fram að Samkeppniseftirlitið getur ákveðið að kæra ekki einstakling hafi hann eða fyrirtækið sem hann starfar hjá haft frumkvæði að því að láta Samkeppniseftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna samráðsbrota sem geta leitt til sönnunar á brotunum eða teljast mikilvæg viðbót við þau sönnunargögn sem Samkeppniseftirlitið hefur þegar í höndunum.

Samkeppniseftirlitinu  er heimilt að afhenda lögregluyfirvöldum gögn og upplýsingar sem aflað hefur verið og tengjast umræddum brotum sem til rannsóknar eru. Á sama hátt getur lögreglan afhent Samkeppniseftirlitinu gögn og upplýsingar sem máli skipta. Þá er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka þátt í aðgerðum lögreglu sem varða rannsóknina og lögreglu er jafnframt heimilt að taka þátt í aðgerðum samkeppnisyfirvalda.

Á að leita til Samkeppniseftirlitsins með kvartanir vegna óréttmætra viðskiptahátta, þar á meðal vegna rangra eða villandi auglýsinga?

Nei, kvörtunum og fyrirspurnum vegna óréttmætra viðskiptahátta, þar á meðal vegna rangra eða villandi auglýsinga, á að beina til Neytendastofu , en 1. júlí 2005 tók hún við þessum verkefnum af Samkeppnisstofnun og samkeppnisráði. Kveðið er á um eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gegnsæi markaðarins í lögum nr. 57/2005

Hvert á að leita vegna mála sem varða samkeppni á raforkumarkaði?

Vegna ætlaðra brota á samkeppnislögum á að leita til Samkeppniseftirlitsins. Rétt er hins vegar að taka fram að samkeppnislög eru almenn lög sem gilda um raforkumarkaðinn að því leyti sem sérlög á því sviði ganga ekki framar. Samkvæmt núgildandi lögum nær samkeppnin fyrst og fremst til framleiðslu og sölu rafmagns en flutningur þess og dreifing verður áfram sérleyfisstarfsemi, sem að meginstefnu til er undir eftirliti Orkustofnunar.
Hægt er að nálgast frekari upplýsingar um raforkuverð og samninga við raforkusala á síðu Orkustofnunnar.

Hvernig fylgist Samkeppniseftirlitið með því hvort einstök fyrirtæki eða samsteypur séu að brjóta samkeppnislög?

Í gegn um vefsíðu okkar gefst almenningi kostur á að senda Samkeppniseftirlitinu ábendingar um mögulegt brot á samkeppnislögum. Við mat Samkeppniseftirlitsins á því hvort slíkar ábendingar gefa tilefni til rannsóknar er m.a. horft til þess hversu mikil áhrif meint brot eða samkeppnishömlur mögulega hafa á samkeppni og hversu alvarleg brotin geti verið.Sérfræðingar sem starfa hjá Samkeppniseftirlitinu fylgjast hver um sig með einum eða fleiri mörkuðum. Verði sérfræðingar eftirlitsins varir við óeðlilega hegðun á markaði geta þeir brugðist við og Samkeppniseftirlitið í framhaldi hafið rannsókn á málinu að eigin frumkvæði. Fyrstu skrefin í slíkri rannsókn eru oft þau að eftirlitið aflar gagna og upplýsinga um viðskiptahætti og starfsemi á viðkomandi markaði. Ef slík rannsókn gefur til kynna að ekki sé allt með felldu getur Samkeppniseftirlitið rannsakað málið nánar og gripið til aðgerða. Mál sem tekin eru til meðferðar að eigin frumkvæði Samkeppniseftirlitsins geta þannig hafist vegna ábendinga frá almenningi eða fyrirtækjum, upplýsinga sem birtast í fjölmiðlum og vegna mats á samkeppnisskilyrðum á einstökum mörkuðum. Samkeppniseftirlitið getur einnig tekið mál til rannsóknar á grundvelli formlegra erinda sem eftirlitinu berast frá fyrirtækjum eða öðrum sem hafa hagsmuna að gæta og telja á sér brotið. Í málsmeðferðarreglumSamkeppniseftirlitsins kemur fram að öllum sé heimilt að snúa sér til Samkeppniseftirlitsins og vekja athygli á atvikum sem þeir telja brjóta í bága við samkeppnislög.

Með hvaða hætti leiðbeinir Samkeppniseftirlitið fyrirtækjum?

Samkeppniseftirlitið leggur áherslu á að upplýsingar sem nýtast sem leiðbeiningar um framkvæmd samkeppnislaga séu almenningi og fyrirtækjum aðgengilegar. Þannig heldur eftirlitið úti vefsíðu með fjölbreytilegum upplýsingum, þar sem birtar eru ákvarðanir, fréttir, pistlar, skýrslur, álit, og ýmislegt fræðsluefni. Vefsíðan var síðast endurskoðuð í október 2012 í því skyni að gera hana enn aðgengilegri fyrir notendur. Samkeppniseftirlitið er einnig á Fésbók og Tvitter. Þar er birt ýmislegt fræðsluefni í léttari kantinum, til viðbótar við hefðbundið efni. Auk framangreinds miðlar Samkeppniseftirlitið upplýsingum til fyrirtækja og annarra um nýjar ákvarðanir, fréttir og skýrslur.

Samkeppniseftirlitið hefur gefið út fjölda skýrslna um samkeppnisaðstæður á ýmsum mörkuðum, bæði eitt og sér og í samstarfi við samkeppniseftirlit á hinum Norðurlöndunum. Þessum skýrslum hefur oft verið fylgt eftir með ráðstefnum sem hafa verið fjölsóttar. Hér á þessum tengli má finna skýrslur Samkeppniseftirlitsins, ræður og kynningar.

Á það verður að leggja áherslu að fyrri ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins og álit sem birtast á vefsíðu eftirlitsins eiga að gefa markaðnum ríka leiðbeiningu. Á vefsíðu eftirlitsins má þannig t.d. í ákvörðunum finna greiningar á markaðsráðandi stöðu á fjöldamörgum mörkuðum. Í mörgum tilvikum er líka að finna ítarlega rökstudda leiðbeiningu um hvað markaðsráðandi fyrirtækjum er leyfilegt og hvað ekki. Samkeppniseftirlitið gefur hins vegar að öllu jöfnu fyrirtækjum ekki fyrirfram leiðbeiningu um hvort þau kunni að vera í markaðsráðandi stöðu. Þrátt fyrir þetta gefur Samkeppniseftirlitið fyrirtækjum og samtökum þeirra kost á að eiga fundi með starfsmönnum eftirlitsins þar sem unnt er að skiptast á upplýsingum og skoðunum um samkeppnismál. Það er rétt að árétta að það er mat Samkeppniseftirlitsins að fyrirtækin sjálf sem starfa á samkeppnismörkuðum  hafi bestar upplýsingar um hvort þau séu markaðsráðandi eða ekki. Ef stjórnandi telur sig geta beitt fyrirtækinu til þess að koma keppinauti út af markaðnum, þá veit hann líka að hann verður að gæta sín á því að gera það ekki með aðgerðum sem ekki byggja á sanngjörnum, málefnalegum viðskiptaháttum sem byggja á eðlilegum kostnaðarlegum forsendum. Það sem hann má ekki gera er nokkuð þekkt. Hann má t.d. ekki gera einkakaupasamninga, hann má ekki undirverðleggja og hann má ekki ráðast í sérstakar atlögur sem beint er gegn litlum keppinauti. En hann má keppa á eðlilegum forsendum.

Hvernig getur almenningur komið upplýsingum til Samkeppniseftirlitsins?

Samkvæmt málsmeðferðarreglum Samkeppniseftirlitsins er öllum heimilt að snúa sér til Samkeppniseftirlitsins og vekja athygli á atvik sem þeir telja brjóta í bága við samkeppnislög eða raska samkeppni. Það eru nokkrar leiðir sem almenningur getur nýtt sér til að koma á framfæri upplýsingum til Samkeppniseftirlitsins.

Fyrst má nefna að unnt er að senda Samkeppniseftirlitinu ábendingar um möguleg samkeppnislagabrot í gegnum vefsíðu Samkeppniseftirlitsins, hvort sem er nafnlaust eða undir nafni. Samkeppniseftirlitið heldur utan um og fer yfir allar þær ábendingar sem því berast auk þess sem það kannar hvort ástæða sé til afskipta af hálfu Samkeppniseftirlitsins. Slíkar ábendingar geta orðið grundvöllur að því að Samkeppniseftirlitið taki mál til rannsóknar að eigin frumkvæði. Rétt er að geta þess að sá sem sendir Samkeppniseftirlitinu ábendingu telst ekki vera formlegur aðili að máli sem mögulega hefst í kjölfar ábendingar hans.

Jafnframt er hægt að koma upplýsingum á framfæri við Samkeppniseftirlitið í í gegnum netfang Samkeppniseftirlitsins, samkeppni@samkeppni.is eða með því að hringja í síma 585-0700 og ræða við sérfræðingana sem starfa hjá Samkeppniseftirlitinu. Hjá Samkeppniseftirlitinu starfa bæði hagfræðingar og lögfræðingar auk annarra, en þessir sérfræðingar hafa m.a. það hlutverk að fylgist hver um sig með samkeppnisstöðunni á einum eða fleiri markaði.

Ennfremur má geta þess að Samkeppniseftirlitinu berast ýmsar upplýsingar á fundum sem Samkeppniseftirlitið á með bæði fyrirtækjum og öðrum aðilum á markaði.

Að lokum er þó rétt að benda á að þeir sem hagsmuna hafa að gæta og telja á sér brotið geta að sjálfsögðu sent Samkeppniseftirltiinu formleg erindi þar sem óskað er eftir að Samkeppniseftirlitið taki mál til rannsóknar á grundvelli erindisins. Upplýsingar um hvaða kröfur eru gerðar til formlegra erinda er að finna í 6. gr. málsmeðferðareglna Samkeppniseftirlitsins nr. 880/2005.

Eru samkeppnislög séríslenskt eða eru þau byggð á alþjóðlegum fyrirmyndum?

Núgildandi samkeppnislögbyggja að miklu leyti á alþjóðlegum fyrirmyndum en taka þó mið af íslenskum aðstæðum. Íslenskur samkeppnisréttur sækir um margt fyrirmynd til samkeppnisreglna Evrópusambandsins. Ber helst að nefna skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um evrópska efnahagssvæði (EES samningurinn) og reglugerðir Evrópusambandsins sem teknar hafa verið upp í EES samninginn.
Í því samhengi má nefna að þau ákvæði samkeppnislaga sem kveða á um bann gegn ólögmætu samráði  og misnotkun fyrirtækja á markaðsráðandi stöðu sinni eru byggð á samsvarandi ákvæðum EES samningsins. Auk þess byggja samrunareglur samkeppnislaga að miklu leyti á reglugerðum Evrópusambandsins um samruna. Við túlkun framangreindra ákvæða hefur Samkeppniseftirlitið því almennt hliðsjón af EES/ESB samkeppnisrétti.Að lokum má nefna að samkeppnisreglur EES samningsins gilda samhliða hinum íslensku samkeppnislögum. Er þeim beitt þegar samningar og ákvarðanir fyrirtækja á EES svæðinu geta haft bein eða óbein áhrif á viðskipti á svæðinu.

Hvaða mál heyra undir Neytendastofu frekar en Samkeppniseftirlitið?

Fram á mitt ár 2005 framfylgdi Samkeppnisstofnun (ásamt samkeppnisráði) banni og eftirliti með samkeppnishömlum og annaðist eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins. Þann 1. júlí 2005 var Neytendastofu komið á fót með lögum nr. 62/2005 og tók hún yfir síðastnefnda þáttinn í starfi Samkeppnisstofnunar ásamt fleiri verkefnum. Á sama tíma og Neytendastofa tók til starfa gengu í gildi samkeppnislög nr. 44/2005 og hóf Samkeppniseftirlitið þá starfsemi. Verkefni Samkeppniseftirlitsins felast í því samkeppniseftirliti sem Samkeppnisstofnun og samkeppnisráð önnuðust áður. Þessi forsaga kann að útskýra ástæðu þess að sumum er ekki að fullu ljóst hvaða verkefni heyra undir Neytendastofu og hver undir Samkeppniseftirlitið. Lögum nr. 57/2005 um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu er m.a. ætlað að tryggja að fyrirtæki beiti ekki óréttmætum viðskiptaháttum í kynningarstarfsemi sinni neytendum til tjóns. Örðugt er að skilgreina námvæmlega hvað felst í óréttmætum viðskiptaháttum en ákvæðin sem um þá fjalla fela í sér bann við rangri og villandi upplýsingagjöf um söluvöru m.a. í auglýsingum, bann við notkun villandi auðkenna m.a. á netinu og önnur bannákvæði í þessa veru. Í 8. gr. laganna um eftirlit með viðskiptaháttum segir að viðskiptahættir séu óréttmætir ef þeir brjóta í bága við góða viðskiptahætti gagnvart neytendum og raska verulega eða eru líklegir til að raska verulega fjárhagslegri hegðun neytenda. Í lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu er einnig að finna reglur um ábyrgðaryfirlýsingar, trúnaðarskyldur o.fl. Þær reglur snúa að skyldu seljenda vöru og þjónustu til að veita skriflegar leiðbeiningar ef þeirra er þörf við mat á eiginleikum vöru og þjónustu, banni við að veita ábyrgðaryfirlýsingar sem veita jafnan eða lakari rétt en lagareglur, banni við því að afla eða reyna að afla sér í atvinnustarfsemi með ótilhlýðilegum hætti atvinnuleyndarmálum og banni við að nýta opinber og alþjóðleg merki án leyfis í markaðssetningu og kynningu. Loks er í lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu að finna ákvæði umverðmerkingar og gagnsæi markaðarins. Í 17. gr. laganna segir að fyrirtæki sem selji vöru eða þjónustu til neytenda skuli merkja vöru og þjónustu með verði eða sýna það á svo áberandi hátt á sölustað að auðvelt sé fyrir neytendur að sjá það. Neytendastofa framkvæmir kannanir á því hvort fyrirtæki uppfylli þessar skyldur sínar.Neytendastofa hefur einnig eftirlit með ýmsum öðrum lögum þ. á m. lögum nr. 80/1994um alferðir, lögum nr. 121/1994 um neytendalán, lögum nr. 46/2000 um húsgöngu- og fjarsölusamninga og lögum nr. 30/2002 um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu.

Hvað eru aðgangshindranir?

Það fylgir því venjulega einhver kostnaður og fyrirhöfn fyrir fyrirtæki að hefja starfsemi á nýjum markaði. Þær hindranir sem fyrirtækin þurfa að yfirstíga til að geta starfað á mörkuðum sem þau hafa ekki starfað á áður eru oft nefndar aðgangshindranir (e. barriers to entry). Sú skilgreining fræðimanna á aðgangshindrunum sem margir hagfræðingar virðast geta sammælst um er höfð eftir George Stigler (1911 - 1991), sem kenndur er við svonefnda Chicago-hagfræði og fékk Nóbelsverðlaun í hagfræði árið 1982. Skilgreining Stiglers á aðgangshindrunum var á þann veg að þær fælust í "þeim framleiðslukostnaði sem fyrirtæki sem vilja komast inn á markað þurfa að bera umfram þau fyrirtæki sem eru starfandi fyrir á markaðinum." Til eru ýmsar aðrar skilgreiningar á aðgangshindrunum, til dæmis sú, að aðgangshindrun sé allt það, sem gerir fyrirtækjum sem starfa á markaði kleift að hafa óvenju mikinn hagnað af rekstri sínum án þess að þurfa að óttast að ný fyrirtæki komi inn á markaðinn. Þá er einnig til sú skilgreining að aðgangshindrun sé allt það sem kemur í veg fyrir að fyrirtæki komi inn á nýjan markað, þegar sú innkoma eykur þjóðhagslega velferð.

Ef engar aðgangshindranir eru til staðar á markaði þá er viðbúið að ný fyrirtæki komi og hefji starfsemi á honum um leið og hagnaðartækifæri gefast á honum. Þetta hefur þá afleiðingu að slíkur markaður getur verið skilvirkari en markaðir sem hafa aðgangshindranir.  Ýmsar gerðir aðgangshindrana eru einkenni margvíslegra markaða og umtalsverður tími samkeppnieftirlita víða um heim fer í að reyna að minnka, eða fjarlægja, þær aðgangshindranir sem eru til staðar til að auka skilvirkni þeirra.  

Þrír flokkar aðgangshindrana

Samkeppnisyfirvöld víða um heim líta almennt á þrjár tegundir aðgangshindrana í rannsóknum sínum sem gjarna er skipt niður í eftirtalda flokka eftir eðli þeirra:

1. Náttúrulegar aðgangshindranir
2. Hindranir sem stafa af lögum og reglugerðum
3. Hindranir vegna hegðunar þeirra fyrirtækja sem starfa á markaðnum

Til náttúrulegra aðgangshindrana telst t.d. sokkinn kostnaður. Sokkinn kostnaður telst vera sá kostnaður sem ekki er hægt að endurheimta ef fyrirtæki sem hefur hafið starfsemi ákveður að hætta starfsemi. Í atvinnugreinum þar sem mikil stærðarhagkvæmni er til staðar getur sú staðreynd ein og sér falið í sér aðgangshindrun þar sem fyrirtæki þurfa þá í flestum tilvikum að ná ákveðinni lágmarksstærð til þess að geta framleitt viðkomandi vöru með hagkvæmum hætti.

Lög og reglugerðir geta í mörgum tilfellum stuðlað að jákvæðum ytri áhrifum, t.d. verndun umhverfisins eða verndun fjármálastöðugleika, en geta einnig falið í sér ákveðnar aðgangshindranir. Sem dæmi má nefna að í mörgum tilfellum þurfa fyrirtæki að hafa ákveðin leyfi til þess að geta stundað starfsemi sína. Ef fjöldi leyfa er takmarkaður og viðskipti með þau eru ekki stunduð á frjálsum markaði getur verið erfitt fyrir nýtt fyrirtæki að koma inn á markaðinn.

Loks getur hegðun fyrirtækja er starfa á markaðnum virkað sem aðgangshindrun. Þau geta gert innkomu nýrra aðila óaðlaðandi með því til dæmis að fjárfesta í umframafkastagetu. Þau geta í sumum tilvikum líka búið svo um hnútana að það verði ekki aðlaðandi fyrir viðskiptavini þeirra að færa viðskipti sín annað. Dæmi um slíkt er notkun svonefndra tryggðarafslátta.

Aðgerðir til þess að minnka aðgangshindranir

Við meðferð mála hjá Samkeppniseftirlitinu er ávallt horft til þess hvaða aðgangshindranir eru til staðar á þeim markaði sem er til skoðunar hverju sinni og reynt að meta hvort unnt sé að draga úr, eða fjarlægja þessar aðgangshindranir. Þegar aðgangshindranir stafa af lögum, reglugerðum eða aðgerðum opinberra aðila getur stofnunin beitt sér fyrir því, t.d. með útgáfu álita, að dregið verði úr hindrununum, t.d. með breytingu á lögum. Þegar hindranirnar stafa hins vegar af hegðun markaðsráðandi fyrirtækja er starfa á markaðnum, getur stofnunin rannsakað málið nánar og gripið til aðgerða þegar þess er þörf.

Hvernig eru sektir í samkeppnismálum ákvarðaðar?

Samkeppniseftirlitið hefur heimild í samkeppnislögum til að leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brjóta gegn tilteknum ákvæðum samkeppnislaga.  Megintilgangur stjórnvaldssekta er að hafa almenn og sérstök varnaðaráhrif sem stuðla að framkvæmd samkeppnislaga og þar með að aukinni samkeppni. Stjórnvaldssektum er jafnframt ætlað að bæta eftirfylgni og gera samkeppnislögin skilvirkari.

Sektir á fyrirtæki vegna brota á samkeppnislögum geta numið allt að 10% af ársveltu fyrirtækja. Þannig gæti fyrirtæki sem hefur 10 milljarða kr. ársveltu sem þátt hefur tekið í alvarlegu og umfangsmiklu samkeppnislagabroti um margra ára skeið þurft að greiða allt að einum milljarði króna í sekt verði sök fyrirtækisins sönnuð. Samkvæmt samkeppnislögum skal Samkeppniseftirlitið við ákvörðun á fjárhæð sekta hafa hliðsjón af eðli og umfangi brota, hvað brot hafa staðið lengi og hvort um ítrekað brot er að ræða. Fleiri þættir geta komið til skoðunar, ýmist til hækkunar eða lækkunar sekta, t.d. stærð fyrirtækja sem teljast brotleg, huglæg afstaða stjórnenda og hagnaðarsjónarmið.

Ýmsir aðrir þættir geta jafnframt haft áhrif við ákvörðun sekta hjá Samkeppniseftirlitinu. Til að mynda er unnt að fella niður eða lækka sektir ef fyrirtæki sem hefur tekið þátt í ólögmætu samráði hefur haft frumkvæði að því að upplýsa samkeppnisyfirvöld um hið ólögmæta samstarf. Með því að koma upp um samstarfið og vinna með Samkeppniseftirlitinu að rannsókn þess geta fyrirtækin komist hjá sektum eða sektargreiðslur þeirra orðið mun lægri en ella. Samkeppniseftirlitið hefur sett sér reglur um niðurfellingu og lækkun sekta sem gerir fyrirtækjum sem taka þátt í ólögmætu samráði kleift að draga sig út úr samstarfinu og má nálgast þær hér.

Samkeppniseftirlitið getur einnig lokið málum með sátt og fellt niður eða lækkað sektir hjá fyrirtækjum sem að eigin frumkvæði stíga fram og veita upplýsingar um eða viðurkenna samkeppnislagabrot. Þá má falla frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða af öðrum ástæðum sé ekki talin þörf á slíkum sektum til að stuðla að og efla virka samkeppni.

Getur Samkeppniseftirlitið ákveðið að taka sum mál ekki til meðferðar eða forgangsraðað málum?

Samkeppniseftirlitið er eftirlitsstjórnvald sem er ætlað að efla samkeppni í viðskiptum og beita þeim úrræðum sem samkeppnislög heimila í því skyni að stuðla að því að markmið laganna náist. Starfsemi Samkeppniseftirlitsins felst þannig ekki í því að veita borgurunum tiltekin réttindi heldur að vinna gegn því að fyrirtæki og opinberir aðilar raski samkeppni. Þannig er meginhlutverk Samkeppniseftirlitsins fólgið í því að framfylgja þeirri stefnu sem mörkuð er með samkeppnislögum, en ekki fyrst og fremst að leysa úr deilumálum. Til þess að framfylgja stefnu laganna og sinna eftirliti sem Samkeppniseftirlitinu er falið er nauðsynlegt að eftirlitið geti í aðalatriðum stýrt sjálft nýtingu þess mannafla sem það hefur yfir að ráða til þess að sinna verkefnum sem brýnast þykir að sinna í því skyni að efla samkeppni og stuðla að heilbrigðum viðskiptaháttum.

Með núgildandi samkeppnislögum var þessi umgjörð styrkt og Samkeppniseftirlitinu veitt sérstök heimild til að ákveða hvaða mál gefi tilefni til rannsóknar. Sú heimild sækir að nokkru leyti fyrirmynd sína til evrópsks samkeppnisréttar þar sem m.a. Eftirlitsstofnun EFTA og framkvæmdastjórn ESB hafa heimild til að forgangsraða málum.

Hvernig ver Samkeppniseftirlitið tíma sínum?

Samkeppniseftirlitið er lítil stofnun með einungis rúmlega 20 starfsmenn. Verkefnin eru hins vegar víðfeðm og ná til alls atvinnulífsins. Eftir hrun hefur verkefnum fjölgað um 80% á sama tíma og fjárheimildir eftirlitsins til hefðbundinna verkefna hafa dregist saman um 20% að raungildi. Af þessum sökum hefur Samkeppniseftirlitið þurft að beita stífri forgangsröðun verkefna. Þannig fór t.d. um þriðjungur ráðstöfunartíma eftirlitsins á árinu 2012 í mál sem farið var í að frumkvæði Samkeppniseftirlitsins en þetta hlutfall nam að jafnaði um helmingi af ráðstöfunartímanum á árunum fyrir hrun og fyrstu árin eftir hrun.

Mál sem tekin eru til meðferðar hjá Samkeppniseftirlitinu eru misjöfn að vöxtum. Mikill tími fer í fá stór mál – þannig tóku 15 mál um helming ráðstöfunartíma eftirlitsins á árinu 2012. Hinn helmingurinn skiptist á um 300 mál.

Mestur tími Samkeppniseftirlitsins á síðustu fjórum árum hefur farið í rannsóknir á misnotkun á markaðsráðandi stöðu en um 35% af ráðstöfunartíma eftirlitsins hefur farið í þau mál að meðaltali frá 2009 til 2012. Um 25% af ráðstöfunartímanum hefur farið í rannsóknir á ólögmætu samráði, um 20% í samrunamál, 15% í markaðsgreiningar og 5% í opinberar samkeppnishömlur.

Samkeppniseftirlitið ver um tveimur þriðju hluta af ráðstöfunartíma sínum í fjóra markaði, þ.e. fjármálaþjónustu, dagvörumarkað, fjarskipti og samgöngur og ferðamál.

Til hvaða fyrirbyggjandi aðgerða geta fyrirtæki gripið til að lágmarka hættuna á samkeppnislagabrotum?

Það er ýmislegt sem stjórnendur fyrirtækja á markaði geta gert til þess að lágmarka hættuna á því að fyrirtækið brjóti gegn samkeppnislögum. Það mikilvægasta í því sambandi er að þekkja ákvæði laganna sem banna samkeppnishamlandi samstarf fyrirtækja og misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Í því samhengi er nauðsynlegt fyrir stjórnendur og aðra starfsmenn að þekkja og vera meðvitaðir um samkeppnislega stöðu fyrirtækisins. Þekking á samkeppnislegri stöðu fyrirtækisins stuðlar  að upplýstari og skjótari ákvörðunum í rekstri og virkari samkeppni til ábata fyrir bæði fyrirtækið og neytendur auk þess sem hún kann að koma í veg fyrir lögbrot þess.

Liður í fyrirbyggjandi aðgerðum stærri fyrirtækja til að koma í veg fyrir brot á samkeppnislögum getur verið falinn í því að halda reglulega samkeppnisréttarnámskeið og útbúa samkeppnisréttarhandbók fyrir helstu stjórnendur og starfsmenn. Gott tæki til að stuðla að því að fyrirtæki starfi í samræmi við samkeppnislög er að móta samkeppnisstefnu í rekstri fyrirtækisins. Slík stefna getur m.a. falið í sér að gerð er sú krafa að allir stjórnarmenn, stjórnendur og aðrir starfsmenn séu upplýstir um þær kröfur sem samkeppnislög gera til fyrirtækja á samkeppnismarkaði. Skipun sérstaks samkeppnisregluvarðar getur einnig verið góð leið til að lágmarka áhættu á samkeppnislagabrotum hjá fyrirtækjum í markaðsráðandi stöðu. Þá getur innleiðing sérstakrar samkeppnisréttaráætlunar jafnframt verið gott tæki í þessu tilliti. Innleiðing slíkrar áætlunar þekkist víða í nágrannaríkjum okkar. Í áætluninni felst m.a. greining á helstu áhættuþáttum í starfsemi fyrirtækisins.

Svo hægt sé að leggja raunhæft mat á samkeppnislega áhættu fyrirtækis þurfa að liggja fyrir svör við ýmsum spurningum um þætti sem lúta að þeim mörkuðum sem fyrirtækið starfar á, markaðsstöðu, viðskipta- og samkeppnisháttum o.fl. Má t.d. nefna eftirfarandi þætti: Hverjir eru þeir vöru- og landfræðilegu markaðir sem fyrirtækið starfar á? Er fyrirtækið í markaðsráðandi stöðu á einhverjum á þeim mörkuðum? Hvaða skuldbindingar eru lagðar á viðskiptavini? Eru samningar fyrirtækisins og skilmálar í samræmi við kröfur samkeppnislaga? Hvernig er verðlagningu háttað? Eru starfsmenn í samskiptum við keppinauta fyrirtækisins?

Það eru yfirleitt fyrirtækin sjálf sem hafa bestar upplýsingar um stöðu sína á markaðnum og hvort þau séu markaðsráðandi eða ekki. Ef stjórnandi telur sig t.d. geta beitt fyrirtækinu til þess að koma keppinauti út af markaðnum, þá eru allar líkur á að slíkar aðgerðir myndu fela í sér samkeppnislagabrot. Það sem markaðsráðandi fyrirtæki má ekki gera er nokkuð þekkt. Það má t.d. ekki gera einkakaupasamninga, það má ekki beita sk. skaðlegri undirverðlagningu og það má ekki ráðast í sérstakar atlögur sem beint er gegn litlum keppinauti. En það má keppa á eðlilegum forsendum. Séu fyrirtæki í einhverjum vafa um það hvort tiltekin háttsemi sé í samræmi við samkeppnislög eru ýmsar leiðir færar í því sambandi. Fyrirtæki geta leitað sér sérfræðiálits eða kynnt sér upplýsingar um markaði og samkeppnismál sem þegar liggja fyrir. Ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins, auk margs konar upplýsinga- og fræðsluefnis, eru birtar á heimasíðu eftirlitsins og gefa markaðnum ríka leiðbeiningu.

Er meiri hætta á röskun á samkeppni í smærri hagkerfum líkt og á Íslandi?

Í þessari spurningu merkir orðið „samkeppni“ keppni fyrirtækja á mörkuðum, þ.e. viðleitni fyrirtækja til að afla sér viðskipta, ef því er að skipta á kostnað keppinauta, með því að bjóða lágt vöruverð og góða þjónustu.  Ef samkeppni er takmörkuð er tilhneiging til þess að verð hækki umtalsvert umfram kostnað við framleiðslu, dreifingu og sölu á vöru eða þjónustu. Þá kunna gæði vöru eða þjónustu og hvati til að koma fram með nýjungar að dvína ef virk samkeppni er ekki til staðar. Virk samkeppni aftur á móti veitir fyrirtækjum aðhald þannig að þau haldi verði í lágmarki og auki gæði þess sem þau selja.

Ísland er fámennt og strjálbýlt land ef miðað er við helstu samanburðarlönd, t.d. Bretland, Noreg og Danmörk. Þá er Ísland eyja sem takmarkar í flestum tilvikum stærð landfræðilegra markaða hér á landi, m.a. vegna tíma og kostnaðar við að flytja vörur og þjónustu til landsins. Af þeim sökum veita fyrirtæki sem starfa í nágrannalöndum Íslands takmarkað samkeppnislegt aðhald hér á landi. Af framangreindu leiðir að oft starfa tiltölulega fá fyrirtæki á mikilvægum samkeppnismörkuðum á Íslandi. Þegar aðstæður á markaði eru með þessum hætti er talað um slíka markaði sem fákeppnismarkaði (e. oligopoly).

Á fákeppnismörkuðum er mikil samþjöppun fyrirtækja. Ein aðferð til að meta samþjöppun á einstökum mörkuðum er styðjast við svonefndan Herfindahl-Hirschman samþjöppunarstuðull (HHI). Er þessi stuðull bæði notaður af bandarískum og evrópskum samkeppnisyfirvöldum. HHI stuðullinn er samanlagt margfeldi markaðshlutdeildar hvers þeirra fyrirtækja sem starfa á viðkomandi markaði. Gildi stuðulsins liggur á milli talnanna 0 og 10.000. Eftir því sem það er hærra, þeim mun meiri er markaðssamþjöppunin. Litið er svo á að HHI stuðull undir 1000 gefi til kynna að samþjöppun á markaði sé lítil, HHI stuðull milli 1000-1800 þýði miðlungssamþjöppun á markaði og hún sé mikil þegar HHI stuðull er hærri en 1800. Samkeppnisyfirvöld hafa komist að þeirri niðurstöðu í ýmsum ákvörðunum sínum sem varða mikilvæga neytendamarkaði hér á landi að samþjöppun sé töluverð á viðkomandi mörkuðum. Eftir því sem samþjöppun á markaði er meiri er almennt meiri hætta á samkeppnishömlum. Á það sérstaklega við um brot á 11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 sem bannar misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Þá getur mikil samþjöppun á markaði haft töluverð áhrif við mat á samkeppnislegum áhrifum samruna fyrirtækja.

Loks kann sú staða þegar fá stór fyrirtæki starfa á tilteknum markaði og margs konar félagsleg tengsl eru á milli stjórnenda fyrirtækjanna, eins og algengt er hér á landi, að leiða til þess að meiri hætta verði á því að keppinautar samhæfi hegðun sína. Slík samhæfing getur falist í því að fyrirtækin taki gagnkvæmt tillit hvert til annars í starfsemi sinni eða að þau hafi með sér ólögmætt samráð. Í samræmi við framangreint verður að telja að almennt sé meiri hætta á röskun á samkeppni í smærri hagkerfum, auk þess sem samkeppni er yfirleitt takmörkuð fyrir. 

Getur samkeppnishamlandi samráð verið undanþegið bannákvæðum samkeppnislaga?

Samkvæmt samkeppnislögum er allt samkeppnishamlandi samstarf á milli fyrirtækja bannað. Um getur verið að ræða t.d. samráð um verð, álagningu, afslætti eða önnur viðskiptakjör. Einnig er óheimilt að hafa samráð um m.a. gerð tilboða þegar vörukaup eða þjónusta hefur verið boðin út. Þá er fyrirtækjum óheimilt að skipta með sér mörkuðum eftir t.d. viðskiptavinum eða landsvæðum. Öll samvinna eins og hér er lýst á skapar hættu á að fyrirtæki fari að taka tillit til hvors annars og það dragi úr virkri samkeppni.

Hins vegar er í samkeppnisrétti viðurkennt að við tilteknar aðstæður getur samvinna fyrirtækja verið til þess fallin að stuðla m.a. að aukinni hagræðingu, skilvirkni og eflt tæknilegar framfarir. Til þess að slíkt samstarf sé heimilt þurfa jákvæð áhrif þess að vega þyngra en þau neikvæðu. Um slíkt er að ræða þegar sannað þykir að skilyrði samkeppnislaga til undantekningar frá ólögmætu samráði eru uppfyllt.

Í 1. mgr. 15. gr. samkeppnislaga koma fram skilyrði sem öll þurfa að vera uppfyllt til að samstarfið sé undanskilið banni samkeppnislaga við ólögmætu samráði. Þau eru m.a. að samstarfið stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu, efli tæknilegar og efnahagslegar framfarir og veiti neytendum hlutdeild í þeim ávinningi sem af hlýst. Þá er mikilvægt að samstarfið gangi ekki lengra en þörf er á og takmarki ekki samkeppni á verulegum hluta markaðarins.

Það er viðkomandi samstarfsfyrirtækja eða samtaka fyrirtækja að meta hvort samstarf sem þau hyggist hefja sé samrýmanlegt samkeppnislögum. Þau bera þannig sjálf fulla ábyrgð á því að rétt mat sé lagt á hvort samstarf uppfylli framangreind skilyrði samkeppnislaga til að samstarfið teljist ekki ólögmætt.

Samkeppniseftirlitið hefur gefið út leiðbeiningar um undantekningar frá ólögmætu samráði og beitingu 15. gr. samkeppnislaga og er þeim ætlað að auðvelda fyrirtækjum að fara að lögum og aðstoða við mat á því hvort samstarf falli undir skilyrði ákvæðisins.

Áður en sjálfsmatskerfi var tekið upp hér á landi 1. janúar 2021 var það hlutverk Samkeppniseftirlitsins að veita fyrirtækjum formlega undanþágu frá bannákvæðum 10. og 12. gr. laganna ef talið var að fyrirtæki hefðu sýnt fram á að skilyrði 15. gr. samkeppnislaga væru uppfyllt. Samkeppniseftirlitið hefur því veitt fjölmargar undanþágur frá bannákvæðum samkeppnislaga í tíð eldri laga. Fyrirtæki geta, upp að vissu marki, haft hliðsjón af eldri ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins og eftir atvikum úrlausnum áfrýjunarnefndar samkeppnismála og dómstóla við mat á því hvort samstarf uppfylli skilyrði 15. gr. samkeppnislaga. Þó ber að huga að því að það getur haft áhrif á leiðbeiningargildi eldri ákvarðana, að þær voru teknar í öðru lagaumhverfi en því sem tók gildi 1. janúar 2021. Þannig geta eldri ákvarðanir haft takmarkað leiðbeiningargildi í sjálfsmatskerfi, að því er varðar sönnunarkröfur, og því mikilvægt að fyrirtæki leggi sjálfstætt mat á viðkomandi samstarf á hverjum tíma. Um þetta er fjallað í leiðbeiningum Samkeppniseftirlitsins, sbr. mgr. 59-61 og mgr. 94.