Enn af undanþágum búvörulaga og stöðu bænda - Annað bréf til bænda
Pistill 5/2024
Pistill þessi birtist sem grein í Bændablaðinu (bls. 48) þann 13. júní 2024.
Ágætu bændur,
Í Bændablaðinu þann 16. maí sl. reifaði ég í bréfi til ykkar áhyggjur Samkeppniseftirlitsins af nýsamþykktum breytingum á búvörulögum, þar sem lögfestar voru undanþáguheimildir kjötafurðastöðva frá samkeppnislögum. Beinast áhyggjur eftirlitsins ekki síst að stöðu bænda.
Formaður atvinnuveganefndar Alþingis svaraði í framhaldinu með grein í Bændablaðinu þann 30. maí sl. Í síðustu viku birtu Samtök fyrirtækja í landbúnaði (SAFL) álitsgerð dr. Carl Baudenbacher, fyrrverandi forseta EFTA-dómstólsins, en samtökin báðu um álit hans á samspili EES-samningsins og landbúnaðar á Íslandi. Skrifaði framkvæmdastjóri SAFL grein um þetta í Morgunblaðinu þann 6. júní sl.
Þessi greina- og álitsgerðaskrif gefa mér tilefni, í þágu upplýstrar umræðu, til að árétta nokkur atriði. Hafa ber í huga í þessu sambandi að það er hlutverk Samkeppniseftirlitsins að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á það sem aflaga fer, sbr. 8. gr. samkeppnislaga.
Að mati Samkeppniseftirlitsins hefur umræðan eftir lögfestingu undanþáguheimildanna fært okkur heim sanninn um mikilvægi þess að Alþingi taki málið að nýju til ítarlegrar umfjöllunar, hið fyrsta. Í þeirri umfjöllun verði hagsmunir bænda og neytenda settir í forgrunn, í stað einangraðra hagsmuna kjötafurðastöðva og stjórnenda þeirra.
Ástæðurnar eru m.a. þessar:
1. Undanþágur þurfa að styrkja stöðu bænda, en ekki veikja
Nýsamþykktar undanþáguheimildir veikja stöðu bænda þvert á markmið undanþáguheimilda í nágrannalöndum, en þar taka þær til fyrirtækja bænda og beinast að því að styrkja stöðu bænda gagnvart viðsemjendum sínum. Formaður atvinnuveganefndar lýsir því í grein sinni að allt tal um aukin völd bænda í kjötafurðastöðvum sé „innantómt hjal“. Nefnir hann þessu til stuðnings að aðeins þrjár starfandi kjötafurðastöðvar hefðu getað nýtt sér undanþáguheimildirnar samkvæmt frumvarpinu eins og það var lagt fram af matvælaráðherra.
Ummæli formannsins benda til þess að á þessum rökum hafi atvinnuveganefnd tekið ákvörðun um að hverfa frá því meginmarkmiði upphaflegs frumvarps að styrkja samningsstöðu bænda. Þessi í stað var ákveðið að láta undanþáguheimildirnar ná til afurðastöðva sem ekki voru í eigu bænda og þeim veitt sjálfdæmi um samruna og samráð sín á milli. Var þetta gert án tillits til eignarhalds og stjórnunar á afurðastöðvum, og án þess að aðrar varnir kæmu í staðinn. Í greininni lýsir formaðurinn því að t.d. hafi ekki verið kveðið á um opinbera verðlagningu af því að ákveðið hafi verið að „treysta [því] að afurðarstöðvarnar myndu skila hagræðingunni til bænda.“
Vandinn hér á landi er að bændur hafa vegna ýmissa atvika misst yfirráð sín yfir kjötafurðastöðvum sem þeir byggðu upp. Löggjafinn hafði tækifæri til þess að leiðrétta þetta, með því að heimila undanþágur, en þó með því skilyrði að bændur færu með völdin í viðkomandi afurðastöðvum. Þannig þyrftu t.d. KS, SS eða Norðlenska-Kjarnafæði að gera tilteknar og nánar útfærðar breytingar á eignarhaldi, yfirráðum eða annarri stjórnun, ef stjórnendur þeirra ætluðu sér að nýta sér undanþáguheimildirnar. Slík útfærsla hefði fært bændum aukin völd til að ráða yfir hagsmunum sínum.
Með lagabreytingunni er hagsmunum bænda, og þar með neytenda, stefnt í hættu. Brýnt er að taka þetta að nýju til umfjöllunar á vettvangi Alþingis.
2. Gildandi undanþágur eru of víðtækar og opnar fyrir túlkun
Samkeppniseftirlitið hefur bent á að undanþáguheimildir búvörulaga geti mögulega náð til og haft skaðleg áhrif á samkeppni í nátengdri starfsemi eins og í sölu aðfanga til bænda (t.d. áburði) eða innflutningi og útboðum á tollkvótum. Framkvæmdastjóri SAFL leggur á það áherslu í grein sinni að undanþágan taki einvörðungu „til slátrunar og/eða vinnslu kjötafurða og afleiddra afurða, ekki til annarrar vöru eða þjónustu“. Formaður atvinnuveganefndar Alþingis er sama sinnis og telur mig halda „falsfréttum á lofti“.
Það er jákvætt að þetta sé skilningur þeirra sem tala fyrir og verja nýsettar undanþáguheimildir. Áhyggjur Samkeppniseftirlitsins lúta hins vegar að því að undanþáguheimildinar eru opnar fyrir víðari túlkun, enda heimila þær „annars konar samstarf til að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara.“
Samkeppniseftirlitið hefur í gegnum árin öðlast reynslu af því að sjá fyrir málsvarnir fyrirtækja sem eru til rannsóknar. Komi til rannsóknar, er líklegt að kjötafurðastöðvar muni láta reyna á víða túlkun þessara ákvæða. Það hjálpar ekki að nefndarálitið sem skýrir ákvæðin er misvísandi og óskýrt.
Vegna þessa er mikilvægt að undanþáguheimildirnar verði teknar aftur til umfjöllunar á Alþingi og útfærðar betur, að höfðu samráði við sérfræðinga og hagsmunaaðila, þar á meðal bændur. Í því efni þarf m.a. að taka afstöðu til þess hvort og með hvaða hætti kjötafurðastöðvar eða fyrirtækjasamstæður þeirra geta nýtt sér undanþáguheimildirnar, en verið á sama tíma á meðal stærstu innflytjenda á kjöti.
3. Eftirlit með skilyrðum búvörulaga er án heimilda og afleiðinga
Formaður atvinnuveganefndar leggur í grein sinni áherslu á mikilvægi þeirra skilyrða sem sett eru fyrir undanþáguheimildunum. Í fyrri sjónarmiðum hef ég viðrað áhyggjur eftirlitsins að því að þau skilyrði muni duga skammt.
Samkvæmt nýsamþykktum breytingum á búvörulögum er Samkeppniseftirlitinu falið að hafa eftirlit með því að þessum skilyrðum sé fylgt. Atvinnuveganefnd láðist hins vegar að huga að lagaheimildum til grundvallar þessu eftirliti. Þannig er t.d. ekki kveðið á um heimildir Samkeppniseftirlitsins til þess að beita ákvæðum samkeppnislaga við öflun upplýsinga og ekki kveðið á um skyldur afurðastöðva til að afhenda upplýsingar. Þá er ekki kveðið um heimild til beita viðurlögum eða mæla fyrir um breytingar. Brot á skilyrðunum hafa því ekki neinar afleiðingar samkvæmt lögunum.
Af þessum sökum er eftirlit með skilyrðunum merkingarlítið. Brýnt er því að taka nýsamþykktar undanþáguheimildir aftur til umfjöllunar á Alþingi og útfæra þær betur, að höfðu samráði við sérfræðinga og hagsmunaaðila, þar á meðal bændur.
4. Engin rök eru fyrir því að afurðastöðvar séu undanþegnar eftirliti með samrunum
Í grein formanns atvinnuveganefndar birtist alvarlegur misskilningur um tilgang og tilhögun eftirlits með samrunum fyrirtækja. Umfjöllunin gefur tilefni til þess að ætla að ákvörðun löggjafans um að heimila kjötafurðastöðvum að renna saman án eftirlits byggist á misskilningi og ófullnægjandi upplýsingum.
Eftirlit Samkeppniseftirlitsins í samrunamálum beinist ekki síst að því að ganga úr skugga um að viðskiptavinir, í þessu tilviki m.a. bændur, verði ekki fyrir tjóni af skertri samkeppni og eftir atvikum njóti þeirrar hagræðingar sem að er stefnt. Í ljósi þessara ríku hagsmuna bænda þekkist hvergi að samrunaeftirliti sé kippt úr sambandi, líkt og hér hefur verið gert. Ekkert nágrannaríkja okkar telur það til hagsbóta fyrir bændur og neytendur að afurðastöðvar geti runnið saman án nokkurrar hindrunar og myndað einokun.
Mikilvægt er því að endurskoða undanþáguheimildina að þessu leyti.
5. Ganga þarf úr skugga um að undanþáguheimildirnar samræmist alþjóðaskuldbindingum
Í álitsgerð dr. Carl Baudenbacher, sem áður er getið, er því slegið föstu að Ísland hafi fullt frelsi til að setja eigin reglur um framleiðslu og vinnslu kjötafurða og annarra afurða sem sérstaklega eru undanskilin EES-samningnum, þ.m.t. varðandi undanþágur frá samkeppnisreglum.
Um þetta er enginn ágreiningur, svo ég viti til. Ísland er augljóslega ekki bundið af því hvernig ESB eða Noregur haga sínu regluverki í landbúnaði. Það er hins vegar staðfest í álitsgerðinni að svigrúmið takmarkast við þá starfsemi og afurðir sem sérstaklega eru undanskildar EES-samningnum. Nefna má að tilteknar landbúnaðarafurðir falla innan gildissviðs EES-samningsins.
Staðreyndin er sú að við breytingar atvinnuveganefndar á frumvarpinu var ekki gengið úr skugga um þetta. Í bréfi matvælaráðuneytis til atvinnuveganefndar Alþingis, frá 8. apríl sl., er bent á að „áhrifamat hins upprunalega frumvarps nær ekki til svo víðtækra breytinga líkt og ákveðið var að gera á lögunum í meðförum þingsins.“
Það er því ekki búið að svara þeirri spurningu hvort undanþáguheimildirnar, eins og þær eru útfærðar, sé samþýðanlegar EES-samningnum. Nýlega hefur verið greint frá því að Eftirlitsstofnun EFTA hafi snúið sér til matvælaráðuneytisins og óskað eftir skýringum á þessum breytingum á búvörulögum.
Gera verður kröfu til þess að Alþingi taki skýra afstöðu til þessa.
6. Hlusta þarf eftir sjónarmiðum bænda sjálfra
Allt of margir virðast nálgast umræðuna þannig að hafa þurfi vit fyrir bændum. Ég legg til að stjórnvöld tali meira við bændur sjálfa í staðinn fyrir að tala yfir þá. Þetta hefur Samkeppniseftirlitið reynt að gera, m.a. með því að láta framkvæma viðhorfskannanir þar sem bændur lýsa persónulegri afstöðu sinni til álitaefna. Þessar kannanir færa okkur heim sanninn um að bændur eru upp til hópa framsæknir og vilja nýta krafta samkeppninnar sér í hag. Þar birtist oft afstaða sem er ólík þeirri sem talsmenn og aðrir þjónar hagsmunasamtaka vilja halda á lofti.
Gangi ykkur allt í haginn,
Páll Gunnar Pálsson
forstjóri Samkeppniseftirlitsins