Eftirlitsmenning og lífskjör á Íslandi
Pistill nr. 6/2019
Þann 16. apríl 2019 tók undirritaður þátt í pallborði um eftirlitsmenningu á Íslandi. Á fundinum voru kynntar niðurstöður könnunar sem beint hafði verið til fyrirtækja á lista Samtaka atvinnulífsins. Fundurinn og könnunin var auglýst á vef Viðskiptaráðs Íslands.
Í pistli þessum langar mig að koma á framfæri nokkrum hugleiðingum um eftirlitsmenningu á Íslandi, en málefnið er eitt af hugðarefnum Samkeppniseftirlitsins.
1. Könnunin – hvernig er hægt að nýta niðurstöðurnar?
Fyrst ber að fagna því að framkvæmd sé könnun á meðal fyrirtækja sem nýst geti í mati á eftirliti og eftirlitsmenningu. Það leiðir af sjálfu sér að Samkeppniseftirlitið mun taka könnunina til ítarlegrar skoðunar til þess að koma auga á hvaða lærdóm er hægt að draga af henni og hvernig unnt sé að nýta hana til að bæta starf eftirlitsins.
Við fyrstu sýn kann að virðast sem að Samkeppniseftirlitið komi fremur illa út úr könnuninni, samanborið við aðrar stofnanir. Það veldur hins vegar vonbrigðum, og dregur úr vægi könnunarinnar, að einungis 21 fyrirtæki svaraði spurningum um Samkeppniseftirlitið. Spurningum var beint til ríflega 700 fyrirtækja á lista Samtaka atvinnulífsins, en af þeim 380 sem svöruðu könnuninni höfðu einungis 21 fyrirtæki verið í samskiptum við Samkeppniseftirlitið síðustu tólf mánuði og var þar með spurt um þau samskipti.
Þetta er lág tala þegar haft er í huga að Samkeppniseftirlitið var í samskiptum við um 450 fyrirtæki á árinu 2018. Vekur þetta spurningar um hversu vel svörin endurspegli viðhorf þeirra 30 þúsund fyrirtækja sem starfa á Íslandi, en eins og áður segir byggði úrtækið á fyrirtækjalista Samtaka atvinnulifsins.
Eitt af því sem þarf að ganga úr skugga um er hvort könnunin uppfylli alþjóðleg viðmið um gæði kannana af þessu tagi. Í þessu sambandi er óþarfi að finna upp hjólið, því OECD hefur gefið út leiðbeiningar, Measuring Regulatory Performance (2012), um hvernig haga eigi könnunum af þessu tagi svo að þær geti komið að gagni. Þetta er eitt af því sem Samkeppniseftirlitið mun skoða þegar það tekur afstöðu til þess hvernig unnt sé að nýta niðurstöður könnunarinnar.
2. Eru niðurstöður könnunarinnar neikvæðar fyrir Samkeppniseftirlitið?
Við túlkun á niðurstöðum kannana af þessu tagi verður að hafa í huga að Samkeppniseftirlitið sker sig nokkuð úr hópi flestra annarra eftirlitsstofnana. Þannig er meginhlutverk Samkeppniseftirlitsins samkvæmt lögum að bregðast við og stöðva brot. Meginhlutverk flestra annarra eftirlitsstofnana er hins vegar ekki að uppræta brot heldur að hafa reglubundið fastmótað eftirlit með starfsemi fyrirtækja á tilteknum mörkuðum, oft einnig reglusetningarvald og þar með hlutverk við mótun á umgjörð viðkomandi markaðar til framtíðar. Þessi munur sést m.a. í því að Samkeppniseftirlitið hefur almennt ríkari eftirlits- og íhlutunarheimildir en aðrar stofnanir.
Það leiðir af þessu hlutverki Samkeppniseftirlitsins að fyrirtæki sem sæta rannsókn hafa oft á tíðum nokkuð neikvæða afstöðu til eftirlitsins, einfaldlega af því að það er að rannsaka brot og aðrar samkeppnishindranir sem fyrirtækið kann að vera ábyrgt fyrir. Jafnframt þarf eftirlitið oft á tíðum að afla gagna hjá þriðju aðilum við rannsókn mála sem getur verið íþyngjandi fyrir viðkomandi. Þarna spilar líka inn í að það eru miklir fjárhagslegir hagsmunir tengdir úrlausnum eftirlitsins.
Í takt við þetta virðist mega ráða það af könnuninni að stærstu og rótgrónustu fyrirtækin eru almennt neikvæðust í garð eftirlits almennt, en stór og e.a. markaðsráðandi fyrirtæki koma gjarnan til skoðunar hjá Samkeppniseftirlitinu vegna kvartana frá smærri fyrirtækjum.
Allt þetta mun eftirlitið hins vegar skoða í betra tómi til þess að geta nýtt könnunina á uppbyggilegan hátt og e.a. koma athugasemdum við hana á framfæri.
3. Við mat á eftirliti og eftirlitsmenningu þarf að huga að ….
Mat á eftirliti og eftirlitsmenning með atvinnustarfsemi er ekki bara hollt öllu eftirliti, heldur beinlínis nauðsynlegt. Við það mat er mikilvægt að kynna sér viðhorf fyrirtækja en einnig verður að horfa til ýmissa annarra þátta sem meta þarf heildstætt. Ég nefni eftirfarandi í því sambandi:
Í fyrsta lagi er mikilvægt í tilfelli Samkeppniseftirlitsins að meta stöðugt hvort eftirlit þess og ákvarðanir uppfylli reglur og viðmið EES-samningsins. Samhliða íslenskum lögum er Samkeppniseftirlitið að beita samkeppnisreglum EES-samningsins undir vökulu eftirliti ESA. Í því sambandi tilkynnir Samkeppniseftirlitið Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um brotarannsóknir á upphafsstigum og svo aftur þegar drög að ákvörðun liggja fyrir. ESA getur sömuleiðis gripið inn í og tekið mál yfir. Þessu eftirlitskerfi fylgir einnig að íslensk fyrirtæki hafa aðgang að ríkulegum leiðbeiningum ESA, sem hafa gildi hér á landi.
Í annan stað skiptir miklu máli að fylgjast með hvernig ákvörðunum eftirlitsins reiðir af fyrir áfrýjunarnefnd og dómstólum. Aftur á því stigi er Ísland hluti af stærra evrópsku kerfi, þar sem óskað er ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins við meðferð fyrir innlendum dómstólum, auk þess sem að ESA beinir skriflegum athugasemdum til íslenskra dómstóla.
Hugsanlega spyr einhver hvað þetta tvennt hafi með eftirlitsmenningu að gera. Svarið er einfalt: Þetta hefur allt með eftirlitsmenningu Samkeppniseftirlitsins að gera, vegna þess að það sækir eftirlitsaðferðir sínar úr evrópskum fordæmum og víðtæku erlendu samstarfi.
Í þriðja lagi þarf að meta ábatann af eftirlitinu. Ábati af samkeppniseftirliti hefur verið ítarlega rannsakaður í heiminum og við getum byggt og byggjum á þekktum viðmiðum í þessu efni.
Í fjórða lagi er mjög mikilvægt að meta hvernig eftirlit forgangsraða starfsemi sinni og leggja áherslur. Þetta er fastur liður í innri starfsemi Samkeppniseftirlitsins.
Og að lokum getur upplifun bæði eftirlitsandlagsins (fyrirtækjanna) og almennings (neytandans/launþegans) verið liður í þessu heildarmati.
Samkeppniseftirlitið hugar að öllum þessum atriðum þegar það metur sjálft starf sitt og leitar leiða til að gera betur og hefur á einhverjum tímum beitt öllum þessum aðferðum.
4. Neytendur/launþegar gleymdust – Samkeppni bætir lífskjör
Einhverra hluta vegna gleymist oft aðalatriðið í þessari umræðu, en það er endanotandi eftirlitsins, þ. e. sá sem eftirlitið á að vernda. Ef opinbert eftirlit með atvinnustarfsemi er skoðað, og þá sérstaklega eftirlitsstofnanirnar sjálfar, þá eiga þær eitt sameiginlegt: Að gæta hagsmuna neytenda, launþega, viðskiptavina, eða hvaða nafni sem við viljum nefna almenning.
Samt er neytandanum/launþeganum eða fulltrúum hans sjaldnast boðið að taka þátt í umræðunni. Þetta sést m.a. af því að almenningur var ekki spurður álits í könnuninni sem hér er til umfjöllunar og fulltrúum neytenda/launþega var ekki boðið að taka þátt í umræðunni við kynningu hennar.
Þetta er sérstaklega brýnt núna þegar allt lítur út fyrir að náðst hafi saman mikilvægir kjarasamningar sem er ætlað að færa launþegum kjarabætur. Ein meginforsenda þess að þær kjarabætur nái fram að ganga er að tryggja að til staðar sé virk samkeppni á milli fyrirtækja.
5. Jákvæðar aðgerðir sem tengjast eftirlitsmenningu
Í umræðu um þessi mál er gagnlegt að vekja athygli á nokkrum verkefnum og aðgerðum sem tengjast eftirlitsmenningu:
Í fyrsta lagi er mikið fagnaðarefni að ríkisstjórnin og ráðherra samkeppnismála hafi samið við OECD um mat á regluverki ferðaþjónustu og byggingastarfsemi, en þetta verkefni var kynnt fyrir skömmu. Samkeppniseftirlitið hefur talað fyrir þessu lengi og tekur þátt í verkefninu. Er það vilji allra sem að verkefninu koma að það hafi jákvæð áhrif langt út fyrir þá markaði sem það tekur til.
Í öðru lagi hefur Samkeppniseftirlitið að undanförnu unnið að því að styrkja samskipti og samstarf við aðrar stofnanir sem starfa tengt atvinnulífinu. Til að byrja með hefur eftirlitið mótað ramma um samskipti og samstarf við sex stofnanir í þessu skyni. Þetta verkefni verður kynnt nánar á næstunni.
Í þriðja lagi hefur eftirlitið hug á því að efna til umræðu við atvinnulíf, verkalýðsforystu og neytendur um mikilvæg verkefni framundan í tengslum við nýgerðan lífskjarasamning. Virk samkeppni í atvinnulífinu skiptir sköpum til að tryggja að lífskjarabætur kjarasamninganna skili sér til launþega.
Í fjórða lagi mun Samkeppniseftirlitið á þessu ári standa fyrir kynningum á mikilvægi samkeppni og meginákvæðum samkeppnislaga, bæði gagnvart almenningi, fyrirtækjum og stjórnvöldum, m.a. með útgáfu myndbanda.
Þetta kemur til viðbótar öðru leiðbeinandi starfi sem eftirlitið sinnir, s.s. fundaröð sem nefnist samtal um samkeppni, námskeið fyrir stjórnendur fyrirtækja o.fl. Það verður hins vegar að segjast að á síðustu mánuðum hefur eftirlitið haft lítið svigrúm til starfs af þessu tagi, vegna álags við úrlausn samrunamála. Þannig hefur eftirlitið þurft að verja um 40-50% af ráðstöfunartíma sínum síðustu 2 ár í samrunamál, samanborið við um 15% árin þar á undan. Vonandi stendur þetta til bóta.
6. Atvinnulífið gegnir mikilvægu hlutverki við mótun eftirlitsmenningar
Að lokum er rétt að minna á að eftirlitsmenning er ekki einvörðungu á ábyrgð hins opinbera og eftirlitsstofnana. Fyrirtækin sem eftirlitið beinist að hafa líka hlutverki að gegna og ekki síst samtök þeirra. Þannig er það mikilvægt hlutverk samtaka fyrirtækja að tala fyrir góðri umgengni um lög og reglur, leiðbeina aðildarfyrirtækjum og bregðast við þegar lög eru brotin. Hér má ekki gleyma því að auk neytenda geta þolendur samkeppnisbrota fyrirtækja verið önnur fyrirtæki.
Í þessu sambandi hefur eitt aðildarfélaga Samtaka atvinnulífsins, Samtök ferðaþjónustunnar, nýlega stigið það athyglisverða skref að taka á brotastarfsemi innan sinna raða með því að vísa fyrirtæki úr samtökunum.
Þegar horft er til alvarleika samkeppnislagabrota má ætla að svipuðum aðferðum verði beitt í framtíðinni í slíkum málum á vettvangi Samtaka atvinnulífsins. Þannig geta samtök í atvinnulífi gegnt mikilvægu hlutverki við að stuðla að virðingu við lög og reglur og þar með betri eftirlitsmenningu og lífskjörum hér á landi.
Páll Gunnar Pálsson,
forstjóri Samkeppniseftirlitsins