Um reiknaðan ábata af íhlutunum Samkeppniseftirlitsins
Pistill 2/2024
Pistillinn birtist fyrst í Viðskiptablaðinu miðvikudaginn 21. febrúar 2024
Nýlega birti Samkeppniseftirlitið mat sitt á reiknuðum ábata af íhlutunum þess á liðnum árum. Niðurstöður matsins eru á þá leið að reiknaður ábati hafi numið um 10-17 ma. kr. að meðaltali á ársgrundvelli árin 2013-2022, sem samsvarar um 18-30 földum framlögum til eftirlitsins á tímabilinu eða 0,3-0,5% af vergri landsframleiðslu (hér eftir VLF).
Í umfjöllun um matið á opinberum vettvangi hefur komið fram gagnrýni á þá aðferðafræði sem beitt er við matið og áreiðanleika hennar, samanburður við VLF sé órökréttur og því haldið fram að matið eigi að sýna hvernig störf stofnunarinnar hafi áhrif á VLF.
Rétt er að fagna því að mat á ábata vegna samkeppniseftirlits og samkeppnislaga fái opinbera kynningu og umræðu. Birting mats af þessu tagi er liður í málsvarahlutverki Samkeppniseftirlitsins en með birtingunni er eftirlitið að fara að fordæmi allmargra systureftirlita í Evrópu og víðar. Þá hefur Ríkisendurskoðun hvatt til vinnu af þessu tagi í nýlegri stjórnsýsluúttekt á eftirlitinu.
Með þetta í huga er hér í framhaldinu vikið að nokkrum atriðum í fyrrgreindri umfjöllun og um leið leiðréttur misskilningur sem umfjöllunin virðist a.m.k. að hluta til byggja á.
Leiðbeiningar OECD eru áreiðanlegar
Í greiningu Samkeppniseftirlitsins kemur fram að forsendur og sú aðferðafræði sem beitt er byggi á leiðbeiningum OECD sem birtar voru af stofnuninni árið 2014 undir heitinu „Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities“. Í opinberri umfjöllun hefur verið gerð athugasemd við að leiðbeiningar OECD hafi ekki hlotið staðfestingu aðildarríkjanna og sé í raun vinnuplagg starfsmanna. Hér er rétt að halda því til haga að leiðbeiningarnar eru opinberlega birtar og í þeim kemur skýrt fram að þær séu teknar saman af samkeppnisdeild OECD. Þá er í upphafi þeirra tekið fram að þær séu á ábyrgð framkvæmdastjóra OECD. Eru flestar skýrslur samkeppnisdeildar OECD birtar með þessum fyrirvara, án þess að það dragi úr áreiðanleika þeirra.
Þegar vinnuplögg starfsmanna OECD eru birt eru þau hins vegar merkt sem slík (e. working papers), t.a.m. í tilfelli hagfræðideildarinnar ( „Economics Department Working Papers“ ) þar sem gerður er fyrirvari um að skoðanir séu höfunda.
Sú gagnrýni að leiðbeiningar OECD séu vinnuplagg starfsmanna er því byggð á misskilningi.
Aðferðafræði og útreikningar
Samkvæmt aðferðafræði OECD eru áhrif samkeppniseftirlits sá ábati sem viðskiptavinir fyrirtækja, neytendur og önnur fyrirtæki, hafa af inngripum Samkeppniseftirlitsins og er til kominn vegna þess að íhlutun Samkeppniseftirlitsins er talin hafa komið í veg fyrir skaða sem þeir hefðu ella orðið fyrir vegna skorts á samkeppni. Sem fyrr segir byggir greiningin á leiðbeiningum OECD auk þess sem höfð var hliðsjón af beitingu þeirra hjá öðrum samkeppniseftirlitum, fyrst og fremst hjá samkeppnisdeild framkvæmdastjórnar ESB. Þá ber hér að nefna að samkvæmt upplýsingum á vefsíðu OECD hafa um 15 samkeppniseftirlit tekið upp þessa aðferðafræði við mat á áhrifum af samkeppniseftirliti.
Í leiðbeiningum OECD kemur fram að með beitingu slíks mats sem um ræðir sé unnt að áætla á einfaldan (e. simple) og knappan (e. concise) hátt væntan ábata af inngripum samkeppniseftirlita á viðkomandi tímabili. Þá var aðferðafræðin, forsendur og útreikningar rýndir af óháðum sérfræðingi.
Þessi nálgun hefur verið gagnrýnd og því m.a. haldið fram að fremur eigi að horfa til áhrifa inngripanna á svokallað allratap (e. deadweight loss) en breyting á því sé hinn raunverulegi þjóðhagslegi ávinningur af inngripunum. Í því felst sú afstaða að taka ætti tillit til þeirra neikvæðu áhrifa sem íhlutun hefur á hag þeirra fyrirtækja sem e.a. stunduðu háttsemi sem stöðvuð var, t.a.m. þá verðhækkun sem þau fara á mis við, en það sé ekki gert við mat Samkeppniseftirlitsins. Leiði þessi nálgun til þess að þjóðhagslegur ávinningur sé ofmetinn.
Hér ber að árétta að ekki er um að ræða heildarmat á þjóðhagslegum ávinningi af samkeppniseftirliti. Í leiðbeiningum OECD er horft til þess ávinnings sem viðskiptavinir fyrirtækja, neytendur og önnur fyrirtæki, hafa af inngripum Samkeppniseftirlitsins. Ríkir enda almenn sátt á meðal vestrænna ríkja um að samkeppnislög og samkeppniseftirlit hafi í för með sér jákvæðan þjóðhagslegan ávinning. Í því samhengi má m.a. nefna rit frá samkeppnisdeild OECD frá 2014, Factsheet on how competition policy affects macro-economic outcomes , þar sem fjallað er m.a. um jákvæð áhrif samkeppni á ýmsar hagstærðir. Í þessu samhengi er jafnframt mikilvægt að hafa í huga að framangreindum viðmiðum OECD er ekki ætlað að meta varnaðaráhrif samkeppnislaga eða samkeppniseftirlits né önnur jákvæð áhrif samkeppni, s.s. aukið hagræði í rekstri, minni sóun og betri stjórnun fyrirtækja, nýsköpun og framfarir í atvinnurekstri, þjóðhagslega hagkvæmni efnahagslífs, hraðari endurreisn á krepputímum, minni ójöfnuð og minna atvinnuleysi.
Hvað varðar það að ekki sé horft til taps þeirra fyrirtækja sem verða af kostnaðarhagræðingu eða viðbótartekjum vegna háttseminnar sem er stöðvuð, þá eiga fyrirtæki sem stunda ólögmætt samráð eða misbeitingu á markaðsráðandi stöðu engan rétt á því að hagnast á kostnað viðskiptavina eða almennings. Við rannsókn á því hvort t.d. háttsemi markaðsráðandi fyrirtækis felur í sér brot eða hvort samruni raski samkeppni getur viðkomandi fyrirtæki ávallt sett fram viðeigandi rökstuðning og útreikning á ábata sem það telur leiða af viðkomandi aðgerð. Ef viðkomandi fyrirtæki getur sannað að hagræðing eða annar ábati muni í raun leiða af t.d. samruna og að samkeppnin verði næg eftir samrunann þannig að ábatinn skili sér einnig til neytenda getur það haft mikil áhrif við mat Samkeppniseftirlitsins og leitt til þess að samruni sem ella hefði talist ólögmætur er það ekki. Eðlislík sjónarmið eiga við þegar lögmæti samstarfs fyrirtækja og háttsemi markaðsráðandi fyrirtækja er metin. Lykilatriðið samkvæmt samkeppnislögum á Íslandi og í nágrannaríkjum er þannig hvort ábati gagnist aðeins viðkomandi fyrirtæki og eigendum þess eða hvort hann komi samfélaginu öllu til góða.
Sú gagnrýni sem beinst hefur að aðferðafræðinni virðist með vísan til þess sem rakið er hér að framan í meginatriðum beinast fremur að nálgun OECD og að þeim lögum sem Samkeppniseftirlitið starfar eftir heldur en að mati Samkeppniseftirlitsins sem slíku.
Samanburður við verga landsframleiðslu
Í greiningu Samkeppniseftirlitsins er reiknaður ábati birtur sem hlutfall af VLF, en í fjármálaáætlun (nú síðast í fjármálaætlun 2024-2028) er að finna það markmið stjórnvalda að reiknaður ábati vegna ákvarðana Samkeppniseftirlitsins sl. 10 ár nemi 0,5% af VLF, en þetta markmið hefur verið óbreytt frá árinu 2018. Í fjármálaáætlun er einnig tekið fram að „reiknaður ábati vegna ákvarðana Samkeppniseftirlitsins verði reiknaður reglulega í samræmi við aðferðafræði OECD.“
Í umfjöllun hefur verið gerð athugasemd við að ábatamatið sé sett fram sem hlutfall af VLF og að matið eigi að sýna hvernig störf stofnunarinnar hafi áhrif á VLF. Þetta telur Samkeppniseftirlitið ekki réttmæta gagnrýni. Algengt er að ýmsar stærðir séu settar fram sem hlutfall af VLF, enda verg landsframleiðsla hugtak sem mikið er notað til skölunar ýmiss konar tölulegra upplýsinga. Eins og áður segir er almennt viðurkennt að samkeppnislög og samkeppniseftirlit hafi í för með sér jákvæðan þjóðhagslegan ávinning, en líkt og áður segir er ekki lagt upp með að meta á heildstæðan hátt þjóðhagslegan ávinning né áhrif á VLF með aðferðafræði OECD.
Niðurlag
Sú gagnrýni sem fram hefur komið í tengslum við mat Samkeppniseftirlitsins á ábata af íhlutunum eftirlitsins breytir ekki meginniðurstöðum matsins þess efnis að reiknaður ábati, í samræmi við þá aðferðafræði sem OECD hefur lagt til, hafi numið um 10-17 ma. kr. að meðaltali á ársgrundvelli árin 2013-2022, sem samsvarar um 0,3-0,5% af vergri landsframleiðslu eða 18-30 földum framlögum til stofnunarinnar á tímabilinu. Matið er hins vegar ekki hafið yfir gagnrýni.
Samkeppniseftirlitið hyggst uppfæra ábatamat sitt reglulega og birta sem hluta af viðvarandi upplýsingagjöf um störf eftirlitsins. Við þá vinnu mun eftirlitið fylgjast með framkvæmd hliðstæðs ábatamats í öðrum löndum og taka til athugunar þau sjónarmið sem fram koma í umfjöllun um þessi mál hér á landi.
Atli Rúnar Kristinsson er hagfræðingur hjá Samkeppniseftirlitinu.
Valur Þráinsson er aðalhagfræðingur hjá Samkeppniseftirlitinu.