Undanþágur búvörulaga og staða bænda
Pistill 4/2024
Pistill þessi birtist sem grein í Bændablaðinu þann 16. maí 2024.
Ágætu bændur,
Rétt fyrir páska voru samþykktar á Alþingi breytingar á búvörulögum sem heimila kjötafurðastöðvum að hafa með sér samráð sem ólögmætt er í öðrum atvinnugreinum. Jafnframt er kjötafurðastöðvum nú heimilað að sameinast, án þeirra takmarkana og aðhalds sem samkeppnislög kveða á um.
Af þessum breytingum leiðir m.a. að kjötafurðastöðvum er veitt sjálfdæmi um verðlagningu afurða frá bændum. Ekki er kveðið á um að annars konar aðhald komi í staðinn fyrir það aðhald samkeppnislaga sem í burtu var tekið.
Í fjölmiðlum hafa þau sem tala fyrir þessum breytingum haldið ýmsu fram sem ekki stenst skoðun. Í þágu upplýstrar umræðu langar mig til að koma á framfæri við ykkur upplýsingum sem snerta bændur og reifa þær áhyggjur sem Samkeppniseftirlitið hefur af stöðu þeirra eftir lagabreytingar.
Tök afurðastöðva á bændum styrkt
Því hefur verið haldið fram að nýsamþykktar undanþágur séu sambærilegar þeim sem þekkjast í Noregi og innan Evrópusambandsins. Þetta er ekki rétt.
Fyrst ber að nefna að undanþágur frá banni samkeppnislaga við samráði afurðastöðva í nágrannalöndunum hafa þann megintilgang að bæta stöðu bænda gagnvart viðsemjendum sínum, þar á meðal kjötafurðastöðvum. Þess vegna taka samráðsundanþágur í nágrannalöndum til fyrirtækja bænda.
Upphaflegt frumvarp matvælaráðherra byggði á þessari nálgun. Hafði Samkeppniseftirlitið lýst jákvæðri afstöðu til undanþága sem miðuðu að því að styrkja stöðu bænda að þessu leyti. Í umsögn við upphaflegt frumvarp lagði eftirlitið áherslu á að bændur myndu með skýrum hætti ráða þeim fyrirtækjum sem undanþágurnar tækju til. Með því hefðu skapast hvatar til að færa bændum meiri áhrif og völd í starfandi kjötafurðastöðvum.
Atvinnuveganefnd Alþingis fór hins vegar þveröfuga leið þegar hún breytti frumvarpinu. Í stað þess að undanþágurnar styrktu stöðu bænda gagnvart viðsemjendum sínum, styrkja þær nú stöðu kjötafurðastöðva gagnvart m.a. bændum, enda eru fæstar starfandi afurðastöðvar í meirihlutaeigu bænda.
Einokun heimiluð
Undanþágurnar ganga m.a. lengra en undanþágur í nágrannalöndum að því leyti að hér hefur eftirlit með samrunum kjötafurðastöðva verið tekið úr sambandi. Með því er jafnframt opnað fyrir að komið verði á algerri einokun á markaðnum.
Í Noregi og innan ESB er samrunaeftirliti á hinn bóginn beitt til þess m.a. að vernda stöðu bænda gagnvart kjötafurðastöðvum. Þar hafa samtök bænda í ýmsum tilvikum kallað eftir því við samkeppnisyfirvöld að samrunum kjötafurðastöðva séu settar skorður til þess að tryggja grundvallarhagsmuni bænda. Nánar er fjallað um þetta í viðauka við umsögn Samkeppniseftirlitsins nr. 20/2022 , sem nálgast má á heimasíðu þess.
Fullyrða má að ekkert nágrannalandanna myndi setja löggjöf sem opnaði fyrir einokun á svo mikilvægum markaði.
Til hvers er samrunaeftirlit?
Eftirlit með samrunum skapar aga. Í því felst að fyrirtæki sem hyggja á samruna þurfa að tilkynna Samkeppniseftirlitinu um hann og veita upplýsingar um markaðinn og áform sín.
Reglunum er m.a. ætlað að vinna gegn því að markaðsráðandi staða verði til eða styrkist. Hins vegar geta samkeppnisyfirvöld heimilað samruna fyrirtækja með mjög háa markaðshlutdeild ef fyrirtækin sýna fram á að í honum felist hagræðing sem skili sér til viðskiptavina. Einnig geta samkeppnisyfirvöld heimilað slíkan samruna með skilyrðum sem stuðla að því að viðskiptavinir njóti ábatans sem af honum hlýst.
Þetta var einmitt viðfangsefni Samkeppniseftirlitsins þegar Norðlenska, Kjarnafæði og SAH-afurðir runnu saman. Við rannsókn á samrunanum kallaði eftirlitið m.a. eftir upplýsingum um ætlaða hagræðingu og hvernig hún myndi koma bændum og neytendum til góða.
Við rannsóknina lét eftirlitið í tvígang framkvæma viðhorfskönnun á meðal bænda, sbr. skýrslu nr. 4/2022. Að athuguðu máli taldi eftirlitið að samruninn kynni að leiða til skaða fyrir m.a. bændur. Óskuðu samrunaaðilar þá eftir sáttarviðræðum og undirgengust skilyrði til þess m.a. að efla samningsstöðu bænda og tryggja hlutdeild þeirra í fyrirhugaðri hagræðingu.
Fjallað er ítarlega um þetta í ákvörðun nr. 12/2021. Af hálfu Norðlenska Kjarnafæðis hefur opinberlega komið fram að m.a. vegna samrunans og hagræðingaraðgerða hafi rekstrarhæfi samstæðunnar verið tryggt um fyrirsjáanlega framtíð. Þá hafi verð til bænda hækkað verulega.
Með nýsamþykktri undanþágu búvörulaga er kjötafurðastöðvum frjálst að ráðast í frekari sameiningar og eftir atvikum að koma á einokun, án þess að þurfa að sýna fram á eða tryggja að aðgerðirnar skili ábata fyrir bændur. Þá er óvissa um áframhaldandi gildi þeirra skilyrða sem sett voru fyrir samruna Norðlenska, Kjarnafæðis og SAH.
Ekki var sýnt fram á þörfina
Á hliðstæðan hátt heimilar 15. gr. samkeppnislaga samstarf keppinauta ef sýnt er fram á að samstarfið stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu á vöru eða þjónustu og veiti viðskiptavinum, í þessu tilviki bændum, sanngjarna hlutdeild í ávinningnum. Athyglisvert er að starfandi kjötafurðastöðvar hafa aldrei látið reyna á þessar heimildir samkeppnislaga. Í einu tilviki beindi Markaðsráð kindakjöts undanþágubeiðni til eftirlitsins, en beiðnin var ekki endanlega leidd til lykta þar sem ráðið nýtti ekki tækifæri til að setja fram upplýsingar og gögn.
Ekkert liggur því fyrir um nauðsyn nýsettra undanþága búvörulaga að þessu leyti.
Það vekur einnig athygli að undanþágurnar ganga lengra heldur en tillögur svokallaðs spretthóps frá árinu 2022 og tillögur starfshópa og sérfræðinga á vettvangi Stjórnarráðsins sem undanfarin ár hafa rannsakað þörf á undanþágum. Undanþágurnar eru því ekki grundvallaðar á þeim greiningum sem þó höfðu verið framkvæmdar.
Greiningar sem fyrir liggja um nauðsyn hagræðingar hafa fyrst og fremst snúið að slátrun sauðfjár og e.a. nauta og hrossa. Undanþágurnar takmarkast hins vegar ekki við það, heldur heimila samstarf og sameiningar kjötafurðastöðva á öllum sviðum, óháð stöðu fyrirtækja í viðkomandi grein eða þörf hagræðingar.
Það að undanþiggja tiltekin fyrirtæki mikilvægum grundvallarreglum í atvinnulífinu myndi í flestum löndum kalla á ítarlega greiningu og vandaðan undirbúning. Því var ekki að heilsa í þessu tilviki.
Hvað mega afurðastöðvarnar gera?
Starfandi afurðastöðvar hafa fagnað nýfengnum undanþágum og fullyrt að þær verði nýttar bændum til góðs. Án þess að ætla stjórnendum þeirra nokkuð illt er mikilvægt að varpa ljósi á það hvernig hægt væri að nýta undanþágurnar. Er það mikilvægt því stjórnendur koma og fara og eigendaaðhald bænda er lítið vegna veikrar stöðu þeirra í flestum afurðastöðvanna.
Fyrir liggur að starfandi afurðastöðvum er heimilt að koma á einokun eins og áður greinir. Í því felst að bændur munu ekkert val hafa um hvar gripum þeirra er slátrað eða á hvaða kjörum.
Auk sameininga geta fyrirtækin haft með sér víðtækt samráð. Lagabreytingarnar eru þó misvísandi og óskýrar að þessu leyti og því óvissa um hversu víðtækar þær eru. Endanleg túlkun mun ráðast fyrir dómstólum.
Á þessu stigi er þó ljóst að undanþágurnar skapa kjötafurðastöðvum fullt svigrúm til að loka sláturhúsum og eyða þannig samkeppni. Hvatar einstakra sláturhúsa til að leiða verðhækkanir til bænda munu því veikjast eða hverfa.
Afurðastöðvunum er einnig heimilt að skipta með sér verkum og gera í því sambandi samninga um að skipta á milli sín framlegð af starfsemi sinni.
Í þessum heimildum felst í reynd að þeim er veitt sjálfdæmi um að ákveða í sameiningu verð á kjöti frá bændum, enda geta þær búið svo um hnútana að bændur hafi enga valkosti. Á þetta við um ýmsa þætti verðlagningar, þar á meðal verð í heimtöku.
Hafa ber í huga að undanþáguheimildirnar taka til allra kjötafurða. Þannig gæti t.d reynt á hvort afurðastöðvar geti haft samráð um að stýra verðlagningu þvert á kjöttegundir, en jafna tjón einstakra afurðastöðva af því með samningum um skiptingu framlegðar.
Tvö félaganna sem í hlut eiga, eða fyrirtæki í sömu samstæðu, sjá bændum einnig fyrir ýmsum aðföngum, þ. á m. áburði. Reyna kann á það hvort undanþágurnar veiki bann við samráði sem varða slík aðföng til bænda, til tjóns fyrir þá.
Á sama hátt kann að reyna á það hvort undanþágurnar taki til samráðs um útboð í tollkvóta, en kjötafurðastöðvarnar eru á meðal stærstu innflytjenda á kjöti og keppa í þeim skilningi sjálfar við innlenda framleiðslu bænda.
Undanþágurnar taka ekki til banns við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Samkeppniseftirlitinu er því áfram ætlað að sjá til þess að kjötafurðastöðvar misnoti ekki markaðsráðandi stöðu sína. Komi slík mál til rannsóknar má hins vegar gera ráð fyrir því að viðkomandi fyrirtæki byggi á því að undanþágur búvörulaga þrengi bannið við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Á þetta reyndi t.d. þegar Samkeppniseftirlitið sektaði Mjólkursamsöluna fyrir það að koma Mjólku á kné.
Undanþágunum fylgir síðan óhjákvæmilega að kjötafurðastöðvum eru falin mikil völd til að stýra þróun búskapar á Íslandi, þ.e. hvar búskapur mun þrífast og hvar ekki. Undanþágurnar geta því án efa haft áhrif á byggðaþróun í dreifbýli.
Hér eru aðeins nefnd nokkur dæmi um möguleg áhrif lagabreytinganna.
Kaldhæðni löggjafans – litlar varnir
Kaldhæðni löggjafans birtist í því að á sama tíma og kjötafurðastöðvum eru færðar framangreindar undanþágur, kveða búvörulögin ekki á um undanþágur til handa bændum sjálfum. Hafi bændur til dæmis samráð sín á milli um að skapa aðhald gagnvart kjötafurðastöðvum, gerir löggjafinn ráð fyrir að ákvæði samkeppnislaga gildi fullum fetum um slíkt samráð. Þannig hefur undanþágum sem bændur njóta í Evrópu verið snúið rækilega á hvolf með hinum nýju lagabreytingum.
Því til viðbótar eru varnir bænda gagnvart þessum undanþágum litlar. Í fyrsta lagi eru afurðastöðvarnar sem í hlut eiga ekki í meirihlutaeigu bænda, að undanskyldum afurðastöðvum í svína- og kjúklingakjöti. Bændur geta því ekki veitt fyrirtækjunum eigendaaðhald með fullum þunga.
Í öðru lagi gerir löggjafinn ekki ráð fyrir annars konar aðhaldi í stað ákvæða samkeppnislaga, s.s. opinberri verðlagningu á afurðum frá bændum, með sambærilegum hætti og löggjafinn taldi nauðsynlegt við verðlagningu mjólkur frá bændum.
Í þriðja lagi hefur bændum hér á landi verið gert erfitt fyrir að stjórna afurðum sínum sjálfir, s.s. með heimaslátrun eða starfrækslu farandsláturhúsa, líkt og þekkist í nágrannalöndum. Margt bendir til þess að hér gildi strangari kröfur í garð bænda en þörf er á samkvæmt Evrópulöggjöf. Hagsmunir starfandi kjötafurðastöðva beinast að því að þrengja slíkt svigrúm bænda, fremur en rýmka, s.s. með því að hækka verð á heimtöku og herða heilbrigðiskröfur.
Eina verndin sem hin nýja löggjöf veitir bændum er að afurðastöðvum sem nýta sér undanþágurnar er óheimilt að neita bændum um að taka við gripum til slátrunar.
Hver er vilji bænda?
Eflaust eru skiptar skoðanir á meðal bænda um framangreindar undanþágur. Í viðtali við Heimildina þann 20. apríl sl. er eftirfarandi haft eftir nýkjörnum formanni Bændasamtakanna um þetta: „Ég hef bara ofboðslega mikla trú á því að það verði vel farið með þetta okkur til hagsbóta. [...] Já þetta er mikið traust sem við leggjum á þessi fyrirtæki.“
Fráfarandi stjórnendur Bændasamtakanna lögðu á hinn bóginn á það áherslu í umsögn við upphaflegt frumvarp að undanþágur frá samkeppnislögum þyrftu að treysta stöðu bænda, þ.á m. gagnvart afurðastöðvum, en ekki öfugt, eins og reyndin varð.
Sambærileg afstaða birtist einnig í þeim könnunum sem Samkeppniseftirlitið lét gera við rannsókn á samruna Norðlenska, Kjarnafæðis og SAH-afurða. Yfir 90% sauðfjár- og hrossabænda og 75% nautgripabænda töldu samningsstöðu sína gagnvart afurðastöðvum vera enga eða veika. Um 75% þeirra svarenda sem áttu hlut eða voru félagsmenn í afurðastöð töldu að þeir hefðu lítil áhrif á stefnu þeirra. Töldu aðeins 8% þeirra að áhrif þeirra væru mikil.
Þá hafði tæplega helmingur bænda upplifað vandamál sökum skorts á samkeppni milli afurðastöðva og að þau endurspegluðust í samráði, fákeppni og of lágu verði til bænda. Um 70% bænda töldu mikilvægt að bændum yrði auðveldað að leita til fleiri en einnar kjötafurðarstöðvar í því skyni að leita betra afurðaverðs og þjónustu. Mikill stuðningur var við það að Samkeppniseftirlitið setti samrunanum skilyrði til að verja stöðu bænda.
Nýsettar undanþágur fara ekki saman við við afstöðu bænda samkvæmt framangreindum könnunum. Þær eru einnig í mótsögn við reynslu nær allra ríkja heims, þess efnis að ekki sé þorandi að reiða sig einvörðungu á góðvild fyrirtækja. Þess vegna hafa ríki sett samkeppnislög og fylgja þeim eftir.
Á upphafsreit?
Nútíma samkeppnisreglur eiga ekki síst rætur að rekja til réttindabaráttu bænda í Bandaríkjum Norður-Ameríku á seinni hluta 19. aldar. Á þeim tíma bjuggu bændur þar í landi við þröngan kost, meðal annars vegna þess að mikilvægustu viðskiptaaðilar þeirra, einkum kjötafurðastöðvar og flutningafyrirtæki, höfðu með sér samráð þannig að bændur þurftu að sæta afarkostum öflugra viðsemjenda sinna.
Við þessar aðstæður bundust bændur samtökum sem þrýstu á stjórnmálamenn að koma lögum yfir fyrirtækin. Þessi réttindabarátta bænda varð að lokum til þess að fyrstu nútíma samkeppnislögin voru sett árið 1890, kennd við öldungardeildarþingmanninn John Sherman.
Á svipuðum tíma voru Íslendingar að öðlast fullt verslunarfrelsi og hugur í íslenskum bændum að koma afurðum sínum í sölu og tryggja hagstæð kaup aðfanga, s.s. með stofnun verslunarfélaga og kaupfélaga. Þannig tókst bændum að tryggja forræði á framleiðslu sinni, m.a. með því að nýta hvata samkeppninnar og skapa aðhald gagnvart viðsemjendum sínum.
Því miður bendir margt til þess að íslenskir bændur séu nú komnir á upphafsreit í þessu tilliti.
Lokaorð
Þótt bændur njóti nú takmarkaðrar verndar af ákvæðum samkeppnislaga hefur Samkeppniseftiritið áfram það hlutverk að fylgja eftir banni við misnotkun á markaðsráðandi stöðu, sbr. 11. gr. samkeppnislaga, og að „gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á leiðir til þess að gera samkeppni virkari“, sbr. 8. gr. sömu laga.
Ykkur stendur því til boða að senda Samkeppniseftirlitinu sjónarmið og ábendingar, m.a. ef þið verðið fyrir samkeppnishindrunum. Það er t.d. hægt að gera nafnlaust, í gegnum heimasíðu Samkeppniseftirlitsins.
Á heimasíðunni er jafnframt hægt að nálgast ítarlegri umfjöllun Samkeppniseftirlitsins um þessi mál, s.s. umsagnir nr. 3/2024, 2/2024 og 20/2022, ákvörðun nr. 12/2021 og skýrslu nr. 4/2022.
Megi ykkur farnast sem allra best,
Páll Gunnar Pálsson,
forstjóri Samkeppniseftirlitsins