26.3.2013

Skipti skuldbinda sig til þess að gera verulegar breytingar á skipulagi Símans og Mílu

Samkeppniseftirlitið og Skipti hafa gert heildarsátt um lok þeirra mála sem eftirlitið hefur haft til rannsóknar. Með sáttinni eru gerðar umfangsmiklar breytingar á skipulagi og háttsemi Skiptasamstæðunnar í því skyni að efla samkeppni. Með henni er einnig tryggt að keppinautar Símans sitji við sama borð og Síminn sjálfur varðandi aðgang að grunnfjarskiptakerfum Skipta. Er gengið lengra í slíkum aðskilnaði fyrrum einokunarfyrirtækis í fjarskiptum en tíðkast í nágrannalöndum. Skipti fallast einnig á að greiða 300 milljónir kr. í stjórnvaldssekt.

Samkeppniseftirlitið hefur haft til meðferðar ýmsar kærur frá keppinautum Símans þar sem því hefur verið haldið fram að Síminn hafi brotið gegn banni samkeppnislaga við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Þá hafa á undanförnum árum fallið úrskurðir og dómar þar sem komist hefur verið að þeirri niðurstöðu að fyrirtæki innan Skiptasamstæðunnar hafi gerst brotleg við ákvæði samkeppnislaga.

Ákvæði samkeppnislaga heimila Samkeppniseftirlitinu að ljúka málum með sátt við fyrirtæki sem eru til rannsóknar. Með þeim hætti geta samkeppnisumbætur átt sér stað fyrr en ella. Í september 2012 sendi Síminn Samkeppniseftirlitinu beiðni þar sem óskað var eftir viðræðum um hvort unnt væri að ljúka þeim málum sem til meðferðar voru hjá Samkeppniseftirlitinu með heildarsátt. Viðræður þessar leiddu til niðurstöðu og var sátt undirrituð þann 8. mars 2013. Við undirbúning sáttarinnar hafði Samkeppniseftirlitið nána samvinnu við Póst- og fjarskiptastofnun (PFS). Kemur efni þessarar sáttar fram í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins sem birt er í dag.

Í sáttinni er dreginn lærdómur af þeim málum sem til rannsóknar voru, eldri málum og samkeppnislegum áhrifum af stöðu Skiptasamstæðunnar á fjarskiptamarkaðnum. Með sáttinni eru gerðar verulegar breytingar á skipulagi samstæðunnar og þar með á íslenska fjarskiptamarkaðnum. Í þessu samhengi ber að hafa í huga að forverar Skipta (Landssími Íslands/Póst- og símamálastofnun) höfðu um áratugaskeið einokunaraðstöðu í fjarskiptarekstri og byggðu í skjóli þeirrar stöðu upp víðfemt og öflugt fjarskiptakerfi. Samkeppni í fjarskiptum var að fullu heimiluð árið 1998 og Landssíminn var einkavæddur í einu lagi árið 2005, þ.e. grunnkerfið var ekki skilið frá fyrirtækinu.

Skipti eru því eigandi landsdekkandi grunnfjarskiptakerfis og hefur það veitt samstæðunni verulegt forskot. Til þess að geta keppt á fjarskiptamarkaði þurfa keppinautar aðgang, að meira eða minna leyti, að grunnfjarskiptakerfinu. Sökum þess eru keppinautar Skipta óhjákvæmilegir viðskiptavinir samstæðunnar. Þetta fyrirkomulag hefur skapað viðvarandi hættu á alvarlegum samkeppnishömlum og hagsmunárekstrum m.a. hættu á að smásala Símans nyti betri kjara, þjónustu eða gæða varðandi aðgang að grunnkerfinu heldur en keppinautarnir. Einnig skapaði þetta hættu á að misfarið væri með trúnaðarupplýsingar og smásala Símans nyti forskots varðandi nauðsynlegar upplýsingar sem tengjast grunnkerfinu. Telur Samkeppniseftirlitið að aðgerðir Skipta í eldri málum sem farið hafa gegn samkeppnislögum eigi margar rót sína að rekja, með einum eða öðrum hætti, til framangreinds skipulags samstæðunnar bæði fyrr og nú.

Með sáttinni er í fyrsta sinn gerður skýr og afgerandi aðskilnaður milli annars vegar grunnkerfa samstæðunnar og þjónustu við fjarskiptafyrirtæki sem tengist þessum grunnkerfum, og hins vegar smásölustarfsemi Símans. Samkvæmt sáttinni eru Skipti og dótturfélög bundin af ítarlegum skilyrðum sem tryggja þetta og vinna þannig gegn því að staða Skipta í grunnfjarskipum sé nýtt til þess að skapa fyrirtækinu óeðlilegt samkeppnisforskot. Með sáttinni er þannig leitast við að tryggja að Síminn og keppinautar hans sitji við sama borð þegar kemur að aðgangi að grunnfjarskiptakerfum og kaupum á fjarskiptaþjónustu af samstæðunni á heildsölustigi.

Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er gerð grein fyrir því að í ýmsum ríkjum Evrópu (t.d. Bretlandi og Svíþjóð) hafi verið gripið til ráðstafana til að breyta skipulagi fjarskiptafyrirtækja sem áður nutu einokunar. Hefur markmið þeirra ráðstafana verið að efla samkeppni m.a. með því að tryggja jafnan aðgang að grunnkerfum. Í tilviki Skipta er nauðsynlegt að ganga lengra í slíkum aðskilnaði en í nágrannalöndum. Ástæða þessa er ekki síst sá lærdómur sem draga verður af eldri málum þar sem brot á samkeppnislögum hafa verið framin.

Draga má saman kjarna þeirra fyrirmæla sem Skipti hafa með sáttinni skuldbundið sig til þess að hlíta:

• Sáttinni er ætlað að tryggja fullt jafnræði kaupenda að öllum heildsöluafurðum (grunnfjarskiptaþjónustu) sem Míla selur. Í þessu felst að keppinautar Símans skulu fá sama aðgang að þeim fjarskiptavirkjum og -þjónustu með sömu kjörum, skilmálum og gæðum og Síminn sjálfur nýtur á hverjum tíma. Hið sama tekur til jafnræðis í allri upplýsingagjöf.
• Til að tryggja framangreint er mælt fyrir um sjálfstæði Mílu og felur sáttin í sér verulegan aðskilnað Mílu frá Símanum og öðrum fyrirtækjum innan Skiptasamstæðunnar. Í þessu skyni er mælt fyrir um m.a. þetta:
• • Sjálfstæði Mílu er m.a. tryggt með skýrum fyrirmælum um viðskiptastefnu og verksvið fyrirtækisins, óháðum stjórnarformanni og stjórnunarlegu sjálfstæði, aðgreindu húsnæði, trúnaðarskyldum og banni við samnýtingu á tilekinni þjónustu. T.d. mega Síminn og Míla ekki nýta sömu lögfræðiþjónustu.
  • Mikilvæg fjarskiptakerfi og verkefni sem flutt voru frá Mílu til Símans á árinu 2012 verða flutt aftur til Mílu. Til viðbótar verða mikilvæg fjarskiptakerfi flutt frá Símanum til Mílu. Mun starfsemi Mílu að þessu leyti eflast talsvert. Stuðlar þetta að því að samkeppni í smásölu eigi sér stað á jafnréttisgrunni og eflist þar með.
• Þrátt fyrir framangreindar breytingar mun heildsala Símans selja keppinautum fyrirtækisins tiltekna þjónustu, t.d. Internetþjónustu í heildsölu og lúkningu símtala í farsímaneti. Mælt er fyrir um ráðstafanir til þess að tryggja sjálfstæði heildsölu Símans að þessu leyti og tryggja að keppinautar Símans sitji við sama borð og Síminn sjálfur í viðskiptum við heildsölu Símans. Á þetta við um verðlagningu, gæði og jafnræði í allri upplýsingagjöf.
• Í sáttinni eru ákvæði sem ætlað er að tryggja að í samningum og öðrum aðgerðum Skipta sé ekki gripið til ráðstafana sem eru til þess fallnar að raska samkeppni. Er í því sambandi m.a. mælt fyrir um að allir gildandi viðskiptasamningar verði skoðaðir og öll samkeppnishamlandi ákvæði, ef þau er að finna, verði felld úr gildi án tafar.
• Skipti skuldbinda sig til að innleiða og viðhalda viðamikilli samkeppnisréttaráætlun. Í henni felst í aðalatriðum að tryggt sé með virkum aðgerðum og fræðslu að starfsmenn Skipta fylgi þessari sátt og öðrum skyldum sem leiða af samkeppnislögum.
• Til að tryggja að sáttin nái markmiði sínu er gengið lengra í viðvarandi eftirliti en áður hefur tíðkast í samkeppnismálum hér á landi. Skipti munu stofna sérstaka eftirlitsnefnd sem starfa mun innan samstæðunnar. Hún mun verða skipuð tveimur óháðum mönnum og einum fulltrúa Skipta. Verður tryggt að hún geti starfað sjálfstætt og er nefndinni ætluð margvísleg verkefni til að tryggja framgang sáttarinnar. Skipun hinna óháðu nefndarmanna er háð samþykki Samkeppniseftirlitsins og PFS. Verði nefndin þess vör að Skipti hafi brotið gegn sáttinni skal hún tilkynna það Samkeppniseftirlitinu og brot á sáttinni varða viðurlögum.
• Í því skyni að efla varnaðaráhrif og stuðla að eflingu samkeppni fallast Skipti og Síminn á að greiða stjórnvaldssekt að fjárhæð 300 milljónir króna.
• Í sáttinni felst að fallið er frá ágreiningi vegna nýlegra úrskurða áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Í því felst að Skipti fella niður dómsmál og hefja ekki dómsmál vegna m.a. úrskurða áfrýjunarnefndar samkeppnismála í málum nr. 10/2011 og 1/2012. Í þeim málum var staðfest niðurstaða Samkeppniseftirlitsins um misnotkun Símans á markaðsráðandi stöðu.

Að mati Samkeppniseftirlitsins er sáttin til þess fallin að stuðla að mun heilbrigðara samkeppnisumhverfi og efla verulega samkeppni neytendum og atvinnulífinu til góða. Hagkvæm, skilvirk og traust fjarskipti skipta samfélagið miklu. 

Í sáttinni viðurkenna Skipti ekki brot á samkeppnislögum. Samkeppniseftirlitið telur hins vegar að Síminn hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína. Því er nauðsynlegt að Skipti greiði sekt og grípi til framangreindra ráðstafana til að efla samkeppni og vinna gegn frekari brotum. Þar sem Skipti eru reiðubúin til þess er hins vegar ekki nauðsynlegt að taka endanlega afstöðu til umfangs brota Símans eða efnis þeirra að öðru leyti. Sáttarákvæði samkeppnislaga heimilar Samkeppniseftirlitinu ákveðið hagsmunamat að þessu leyti. Mat Samkeppniseftirlitsins, sem byggt er m.a. á viðræðum við PFS og fyrirtæki á fjarskiptamarkaði, er að mestu skipti fyrir samkeppnina í þessu máli að ná fram þeim grundvallarbreytingum á skipulagi fjarskiptamarkaðarins sem felst í sáttinni við Skipti.

Bakgrunnsupplýsingar:

Skipti er móðurfélag Símans og Mílu. Starfsemi Símans fellst aðallega í því að veita fjarskiptaþjónustu sem seld er í smásölu til heimila og fyrirtækja. Míla annast rekstur og uppbyggingu á grunnfjarskiptakerfi samstæðunnar.

Mynd þessi varpar ljósi á þau fyrirmæli sem felast í sáttinni:¨

Aðilar að þeim málum sem lýkur með sáttinni eru, auk Símans, Nova, Vodafone, Tal, Hringiðan og önnur fyrirtæki sem aðilar eru að Inter, samtökum fyrirtækja í Internetþjónustu. Áður en efnislegar sáttaviðræður hófust átti Samkeppniseftirlitið viðræður við þessa aðila í því skyni að sáttin myndi tryggja hámarksárangur. Eftir að drög að endanlegri sátt lágu fyrir var efni hennar kynnt fyrir þessum fyrirtækjum og þeim gefið færi á að koma að athugasemdum við drögin. Með sáttinni lýkur meðferð alls sjö mála.

Í sáttinni er eins og fyrr sagði einnig dregin lærdómur af eldri málum. Samhengisins vegna má benda á þessi nýlegu mál:

• Ólögmætur verðþrýstingur Símans, sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 1/2012. Í málinu var staðfest 390 m.kr. sekt vegna misnotkunar Símans á markaðsráðandi stöðu á farsímamarkaði. Nánari upplýsingar um það mál er að finna hér (http://www.samkeppni.is/utgafa/frettir/nr/2011. Í sáttinni felst að úrskurður áfrýjunarnefndar felur í sér endanlegar lyktir þessa máls.
• Dómur Hæstaréttar Íslands frá 6. desember 2012 þar sem staðfest var að Síminn hefði brotið gegn ákvörðun samkeppnisyfirvalda og álögð sekt hækkuð úr 30 m.kr. í 50 m.kr. Sjá nánar hér (http://www.samkeppni.is/utgafa/frettir/nr/2069)
• Undirverðlagning Símans, sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 11/2011. Í málinu var staðfest 60 m.kr. sekt vegna misnotkunar Símans á markaðsráðandi stöðu í 3G gagnaflutningsþjónustu. Nánari upplýsingar um það mál er að finna hér (http://www.samkeppni.is/utgafa/frettir/nr/1912) Í sáttinni felst að úrskurður áfrýjunarnefndar felur í sér endanlegar lyktir þessa máls.