Samkeppnislög skipta miklu máli á flugmarkaði
Pistill nr. 1/2012
Þann 9. febrúar sl. féll dómur í Hæstarétti Íslands þar sem staðfest er að Icelandair hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína á flugleiðinni milli Keflavíkur og Kaupmannahafnar. Var félagið dæmt til að greiða 80 m.kr. í sektir. Um var að ræða kynningu og sölu á svokölluðum Netsmellum, sem stóðu viðskiptavinum Icelandair til boða á árinu 2004. Héraðsdómur hafði áður staðfest niðurstöðu samkeppnisyfirvalda um brot Icelandair en fellt niður sektir.
Dómur Hæstaréttar felur í sér fordæmi sem er mikilvægt smærri og nýjum keppinautum í farþegaflugi til og frá Íslandi. Hann er staðfesting á því að markaðsráðandi aðili í farþegaflugi verður að gæta sín vel á því að hindra ekki aðgang að markaðnum með kynningu og verðlagningu á flugfargjöldum.
Jafnframt er mikilvægt að í dóminum er staðfest sú meginregla að sektir skuli liggja við brotum á bannreglum samkeppnislaga, þar á meðal banni við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Horfði Hæstiréttur einnig til þess að Icelandair hafði áður brotið sama bannákvæði.
1. Samkeppnisyfirvöld hafa ítrekað gripið inn í samkeppnishamlandi aðstæður á flugmörkuðum
Engum vafa er undirorpið að samkeppnisaðstæður á flugmarkaði skipta atvinnulíf og almenning í þessu landi miklu máli. Fyrrgreindur dómur er ágætt tilefni til að rekja nokkur tilvik þar sem samkeppnisyfirvöld hafa gripið inn í samkeppnishindranir á flugmörkuðum síðustu árin.
- Með ákvörðun nr. 22/2003 komust samkeppnisyfirvöld að þeirri niðurstöðu að Icelandair hefði misnotað markaðsráðandi stöðu sína þegar félagið brást við innkomu Iceland Express inn á markaðinn. Komist var að þeirri niðurstöðu að undirverðlagning Icelandair á leiðum sem Iceland Express var að hefja flug á hefði verið ólögmæt. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála staðfesti brot Icelandair (úrsk. nr. 17-18/2003).
- Með ákvörðun nr. 11/2007 sektaði Samkeppniseftirlitið Icelandair ehf. um 190 milljónir króna fyrir að misnota markaðsráðandi stöðu sína í áætlunarflugi á flugleiðum milli Keflavíkur og Kaupmannahafnar annars vegar og Keflavíkur og London hins vegar. Mál þetta endaði í síðustu viku með þeim Hæstaréttardómi sem vikið var að hér í upphafi.
- Á árinu 2003 tóku samkeppnisyfirvöld bráðabirgðaákvörðun vegna kvörtunar Iceland Express á hendur VISA Ísland-Greiðslumiðlun hf. þar sem síðarnefnda fyrirtækið var talið hafa misnotað markaðsráðandi stöðu gagnvart Iceland Express með því að krefjast sérstakrar tryggingar í kreditkortaviðskiptum við félagið og vinna þar með gegn því að það hæfi samkeppni í flugi.
- Í apríl 2006 sektaði Samkeppniseftirlitið Flugþjónustuna á Keflavíkurflugvelli (IGS), systurfélag Icelandair, um 80 milljónir króna fyrir misnotkun á markaðsráðandi stöðu við afgreiðslu farþegaflugvéla. Fyrirtækið braut samkeppnislög með 10 einkakaupasamningum við flugfélög sem lenda á Keflavíkurflugvelli og með því að gera flugfélaginu LTU samkeppnishamlandi tilboð. Þessum aðgerðum var beint gegn minni keppinauti í flugafgreiðslu, Vallarvinum. Þessi ákvörðun kom í framhaldi af bráðabirgðaákvörðun á árinu 2005.
Áfrýjunarnefnd samkeppnismála staðfesti brotin en lækkaði sektirnar í 60 milljónir króna. Málinu var stefnt fyrir Héraðsdóm Reykjavíkur, sem staðfesti úrskurð áfrýjunarnefndar. Hæstiréttur staðfesti einnig brotin en lækkaði sektir í 40 milljónir króna. - Þetta var ekki í fyrsta skipti sem samkeppnisyfirvöld gripu inn í samkeppnishindranir sem beint var að Vallarvinum því að á árinu 2000 var þeim fyrirmælum beint til Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar hf. að semja við flugafgreiðslufyrirtækið Vallarvini um nauðsynlega aðstöðu til innritunar og farþegaþjónustu, en flugstöðin hafði hafnað slíku.
- Með ákvörðun nr. 4/2011 komst Samkeppniseftirlitið að þeirri niðurstöðu að afgreiðsla Flugmálastjórnar Íslands á flugréttindum hér á landi raskaði samkeppni í áætlunarflugi til og frá landinu. Skilyrði sem Flugmálastjórn hafði sett fyrir Astraeus (þáverandi flugrekstraraðila Iceland Express) komu í veg fyrir að félagið gæti boðið upp á áætlunarflug milli Keflavíkur og Winnipeg í Kanada. Beindi Samkeppniseftirlitið bindandi fyrirmælum til Flugmálastjórnar um að breyta verklagi sínu við veitingu flugréttinda með það að markmiði að auka samkeppni í flugi til og frá Íslandi.
- Með bráðabirgðaákvörðun á árinu 2011 beindi Samkeppniseftirlitið fyrirmælum til flugafgreiðslufyrirtækisins IGS ehf. um að ganga til samninga við Cargo Express ehf. um fraktafgreiðslu, en fyrirtækið hafði neitað fyrirtækinu um slíka samninga.
- Samkeppniseftirlitið hefur í fleiri tilvikum fjallað um samkeppnisaðstæður í flugfrakt. Þannig mæltist eftirlitið m.a. til þess að Bláfugl ehf. yrði skilinn frá Icelandair samstæðunni. Það gekk eftir, sbr. ákvörðun nr. 8/2011.
2. Aðgerðirnar hafa skilað árangri
Um þessar mundir bjóða tvö flugfélög upp á flugsamgöngur til og frá Íslandi allan ársins hring, auk þess sem þriðja félagið hefur boðað starfsemi. Fleiri flugfélög bjóða upp á árstíðabundna þjónustu. Ein forsenda þessa er að flugfélög hafa val um flugþjónustufyrirtæki auk þess sem þjónusta flugmálayfirvalda er smátt og smátt að færast til betri vegar. Í þessu felst mikil breyting á fáum árum, frá því að eitt flugfélag réð lögum og lofum og naut til þess ýmis konar stuðnings yfirvalda.
Þessa breytingu má að miklu leyti þakka þeim sem sáu tækifæri til þess að bjóða upp á nýja valkosti og höfðu kjark til að hrinda þeim í framkvæmd. Jafnljóst er að þær tilraunir hefðu í mörgum tilvikum mistekist, ef samkeppnislaganna hefði ekki notið ekki við og þeim fylgt eftir.
Margt er hins vegar óunnið. Nefna má að í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2008, Öflug uppbygging – Opnun markaða og efling atvinnustarfsemi, er m.a. fjallað sérstaklega um flugmarkaði. Bent er á ýmsar aðgangshindranir inn á þessa markaði og leiðir til að ryðja þeim úr vegi. Þar hefur ýmislegt áunnist en annað ekki. Búast má við því að Samkeppniseftirlitið grípi til frekari aðgerða vegna þessa.
3. Samkeppnislögin vernda samkeppni en ekki alltaf einstaka keppinauta
Hæstaréttardómur sá sem gerður var að umtalsefni hér í upphafi var kveðinn upp réttum átta árum eftir að Iceland Express kvartaði undan verðlagningu Icelandair. Samkeppnisyfirvöld luku málinu á árinu 2007 eða þremur árum eftir að kvörtun kom fram. Málið hefur því verið fyrir dómstólum í um fimm ár þar sem reynt hefur á ýmis atriði er lúta að efni og meðferð þess. Var málið dæmt í tvígang í héraði en hið fyrra sinnið ómerkti Hæstiréttur dóm héraðsdóms.
Rekstur málsins er því gott dæmi um það hversu hart er oft tekist á um úrlausnir samkeppnismála og hversu flókin þau geta verið.
Þessi langa málsmeðferð leiðir jafnframt hugann að því að úrlausnir samkeppnisyfirvalda koma ekki alltaf kvartandanum sjálfum að fullum notum, þótt sem betur fer séu til fjölmörg dæmi um að þær hafi komið í veg fyrir að keppinautar hafi hrökklast út af markaðnum.
Skiljanlegt er að keppinautur sem kvartar til samkeppnisyfirvalda vilji skjóta úrlausn máls. Staðreyndin er hins vegar sú að samkeppnislöggjöfin og framkvæmd hennar beinist ekki að því að bjarga fyrirtækjum frá hvers konar tjóni af samkeppnishindrunum, heldur því að stöðva brot og skapa til framtíðar bætt samkeppnisumhverfi, efnahagslífinu og almenningi til hagsbóta.
Á hinn bóginn getur endanleg niðurstaða í samkeppnismálum verið keppinautum tilefni til þess sækja bætur á hendur því fyrirtæki sem braut samkeppnislögin og bakaði þeim tjón. Nokkur dæmi eru um þetta hér á landi. Fyrirtæki og neytendur hafa sótt bætur í hendur olíufélaganna vegna ólögmæts samráðs sem samkeppnisyfirvöld upplýstu um. Fleiri mál af svipuðum toga hafa verið til skoðunar hjá aðilum sem telja á sér brotið.
Páll Gunnar Pálsson
Forstjóri Samkeppniseftirlitsins