Afgreiðsla Flugmálastjórnar Íslands á flugréttindum hér á landi raskar samkeppni í áætlunarflugi

Samkeppniseftirlitið hefur í ákvörðun nr. 4/2011 sem birt er í dag komist að þeirri niðurstöðu að afgreiðsla Flugmálastjórnar Íslands á flugréttindum hér á landi raski samkeppni í áætlunarflugi til og frá landinu. Skilyrði nýlegrar ákvörðunar Flugmálastjórnar um leyfi til Astraeus, sem er flugrekstraraðili Iceland Express, hefðu að óbreyttu komið í veg fyrir að félagið gæti boðið upp á áætlunarflug milli Keflavíkur og Winnipeg í Kanada næsta sumar. Hefur Samkeppniseftirlitið því beint bindandi fyrirmælum til Flugmálastjórnar um að breyta verklagi sínu við veitingu flugréttinda með það að markmiði að auka samkeppni í flugi til og frá Íslandi.

Tildrög málsins eru þau að Iceland Express hyggst bjóða í sumar upp á áætlunarflug milli London og Winnipeg í Kanada með viðkomu í Keflavík. Þar sem Astraeus er breskur flugrekandi hefur það félag leyfi til að fljúga til Kanada á grundvelli loftferðasamnings milli Kanada og ríkja Evrópusambandsins. Sambærilegur loftferðasamningur hefur hins vegar ekki verið gerður milli Kanada og Íslands sem veldur því að Astraeus þarf leyfi flugmálayfirvalda hér á landi til að fljúga þann hluta flugsins sem er á milli Keflavíkur og Winnipeg.

Í nóvember sl. sótti Astraeus um leyfi til að fljúga umrætt áætlunarflug. Ákvörðun Flugmálastjórnar um leyfi var hins vegar bundin því skilyrði að Iceland Express og Astraeus myndu afla sambærilegra flugréttinda fyrir íslenska flugrekendur í Kanada hjá þarlendum flugmálayfirvöldum. Hefur Flugmálastjórn haldið því fram að þetta sé í samræmi við vinnureglur stofnunarinnar og hagsmuni íslenskra flugrekenda. Iceland Express/Astraeus hafa hins vegar bent á það sé ekki hlutverk eða mögulegt fyrir einkafyrirtæki að gera loftferðasamninga við erlend stjórnvöld og það sé ólögmætt að Flugmálastjórn krefist þess að fyrirtækin standi í slíkri hagsmunagæslu fyrir keppinauta sína. Telja Iceland Express/Astraeus að þetta skilyrði jafngildi neitun á því að fá að stunda umrætt flug.
 
Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er komist að þeirri niðurstöðu að skilyrðin styðjist ekki við heimild í lögum og hafi skaðleg áhrif á samkeppni. Á það sérstaklega við í þessu máli þar sem ákvörðun Flugmálastjórnar hindrar Iceland Express sem er helsti keppinautur Icelandair í áætlunarflugi til og frá Íslandi að efla starfsemi sína og fjölga áfangastöðum. Er því nauðsynlegt að Flugmálastjórn breyti verklagi sínu með það að markmiði að efla virka samkeppni til að nýir eða minni keppinautar geti með sem minnstum takmörkunum hafið flug til og frá Íslandi og aukið samkeppni til hagsbóta fyrir neytendur.

Flugmálastjórn batt leyfi Iceland Express til flugs á sömu leið síðasta sumar sambærilegum skilyrðum, en samgönguráðuneytið greip þá inn í og heimilaði flugið án skilyrða. Við vinnslu umsóknar Iceland Express þá sendi Flugmálastjórn hana til umsagnar hjá íslenskum flugmálayfirvöldum, þar á meðal Icelandair. Þannig upplýsti Flugmálastjórn helsta keppinaut Iceland Express um samkeppnisáform félagsins. Flugmálastjórn hugðist hafa sama háttinn á við meðferð umsóknarinnar nú, en féll frá því í kjölfar athugasemda Samkeppniseftirlitsins.

Vegna framangreinds beinir Samkeppniseftirlitið eftirfarandi bindandi fyrirmælum til Flugmálastjórnar:

• að Flugmálastjórn felli úr gildi það skilyrði fyrir veitingu á flugréttindum hér á landi til erlendra flugrekenda að þeir afli sambærilegra réttinda fyrir íslenska flugrekendur,
• að Flugmálastjórn geri það ekki að skilyrði fyrir flugréttindum til erlendra flugrekenda hér á landi að sömu réttindi fáist fyrir íslenska flugrekendur í því ríki sem flogið er til frá Íslandi,
• að það verði ekki gert að skilyrði að erlendir flugrekendur afli slíkra flugréttinda fyrir íslenska flugrekendur, og
• að Flugmálastjórn upplýsi ekki flugrekendur hér á landi um samkeppnisáform annarra flugrekenda, íslenskra eða erlenda.

Sjá nánar ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, nr. 4/2011.

Bakgrunnsupplýsingar:
Fjallað var um fyrirkomulag Flugmálastjórnar við veitingu leyfa til lendinga fyrir erlenda flugrekendur í skýrslu eftirlitsins nr. 2/2008, Öflug uppbygging – Opnun markaða og efling atvinnustarfsemi. Í skýrslunni var talin ástæða til þess að beina þeim tilmælum til flugmálayfirvalda að endurskoða verklag við leyfisveitingar til handa erlendum flugfélögum utan EES-svæðisins. Þá beindi eftirlitið því til flugmálayfirvalda að gera loftferðasamninga við sem flest ríki til að efla virka samkeppni þannig að erlend flugfélög frá sem flestum ríkjum gætu með sem minnstum takmörkunum hafið flug til og frá Íslandi og aukið samkeppni til hagsbóta fyrir neytendur og þjóðfélagið allt.

Ljóst er að Flugmálastjórn hefur ekki farið að þessum tilmælum Samkeppniseftirlitsins frá árinu 2008. Þvert á móti hefur stofnunin nú a.m.k. í tvígang, þ.e. annars vegar 30. nóvember 2009 (flug júní-ágúst 2010) og hins vegar 15. desember 2010 (flug júní-ágúst 2011), synjað erlendum flugrekanda (Astraeus) um leyfi til flugs til og frá Íslandi þar sem hinn erlendi flugrekandi hefur ekki tryggt sambærileg gagnkvæm réttindi fyrir íslenska flugrekendur í Kanada.

Samkvæmt b-lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 getur Samkeppniseftirlitið gripið til aðgerða gegn athöfnum opinberra aðila að því marki sem þær kunna að hafa skaðleg áhrif á samkeppni að því tilskildu að sérlög hafi ekki að geyma sérstakar reglur um heimild eða skyldu til slíkra athafna. Ákvæði þetta veitir Samkeppniseftirlitinu þannig heimild til að grípa til bindandi íhlutunar gegn athöfnum opinberra aðila að uppfylltum tveimur skilyrðum. Annars vegar þarf að sýna fram á að viðkomandi aðgerð raski samkeppni og hins vegar að hún styðjist ekki við fullnægjandi lagaheimild.