25.10.2011

Rekstur bankanna á atvinnufyrirtækjum getur raskað samkeppni      Rekstur Arion banka á Pennanum til athugunar

Í fjölmiðlum hefur síðustu daga verið vakin athygli á samkeppnisröskun sem stafað getur af rekstri banka á atvinnufyrirtækjum. Sérstaklega hefur verið fjallað um rekstur Arion banka á Pennanum og stöðu keppinauta á ritfanga-, bóka- og húsgagnamarkaði, taprekstur fyrirtækisins og fjárhagsstuðning Arion banka við það. Af þessu tilefni vill Samkeppniseftirlitið taka fram eftirfarandi:

1. Almennt um yfirtöku banka á atvinnufyrirtækjum

Samkeppniseftirlitið hefur allt frá hruni bent á hættuna á því að yfirtaka banka á atvinnufyrirtækjum geti leitt til röskunar á samkeppni á viðkomandi mörkuðum. Í áliti nr. 2/2008, Ákvarðanir banka og stjórnvalda um framtíð fyrirtækja á samkeppnismörkuðum, frá nóvember 2008, beindi Samkeppniseftirlitið því til viðskiptabankanna að hafa tilteknar 10 meginreglur til hliðsjónar þegar þeir tækju ákvarðanir er vörðuðu framtíð fyrirtækja á samkeppnimörkuðum og tækju slík fyrirtæki yfir. Jafnframt var fjallað um þetta í umræðuskjali sem birt var í desember 2009 (nr. 2/2009), Bankar og endurskipulagning fyrirtækja.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 21. janúar 2010, Síminn gegn Samkeppniseftirlitinu (nr. 18/2009), komst nefndin að þeirri niðurstöðu að vegna óvenjulegra aðstæðna sem nú ríki í atvinnulífinu, hafi Samkeppniseftirlitið heimildir til að setja bönkum skilyrði í tengslum við yfirtöku þeirra á atvinnufyrirtækjum, enda þótt yfirtakan feli ekki í sér skörun á mörkuðum eða markaðsráðandi stöðu. Þannig geti eftirlitið sett skilyrði sem tryggja myndu sjálfstæði atvinnufyrirtækjanna og skilyrði um sölu þeirra innan eðlilegs tíma.

Samkeppniseftirlitið hefur byggt á þessum úrskurði. Frá mars 2010 og fram á þennan dag hefur eftirlitið í 27 ákvörðunum sett bönkunum skilyrði vegna yfirtöku þeirra á fyrirtækjum. Þar af eru 17 ákvarðanir virkar, en 10 ákvarðanir ekki lengur virkar vegna breytinga á yfirráðum. Lista yfir þessi fyrirtæki er að finna í bakgrunnsupplýsingum hér á eftir.

Skilyrðin byggja á sjónarmiðum sem sett voru fram í fyrrgreindu umræðuskjali um banka og endurskipulagningu fyrirtækja. Þau fela m.a. í séreftirfarandi:

• Í mörgum tilvikum er mælt fyrir um að bankinn selji hið yfirtekna fyrirtæki innan tiltekins tíma.
  
• Settar eru reglur sem tryggja eiga að yfirtekin fyrirtæki starfi sem sjálfstæðir keppinautar á markaði.
  
• Lögð er sú skylda á bankana að þeir setji viðkomandi atvinnufyrirtækjum eðlilegar arðsemiskröfur.
  
• Bönkunum er bannað að hlutast til um viðskipti milli hinna yfirteknu fyrirtækja og annarra fyrirtækja sem bankarnir eiga hluti í, eða viðskipti þeirra við viðskiptavini bankanna.
  
• Tryggja skal gegnsæi í rekstri yfirtekinna fyrirtækja.
  
• Mælt er fyrir um ítarlegt og viðvarandi eftirlit innan bankans með framkvæmd skilyrðanna.
  

Í skýrslu nr. 2/2011, Samkeppnin eftir hrun, sem birt var í júní sl. er fjallað ítarlega um framangreind skilyrði, hvernig eftirfylgni Samkeppniseftirlitsins hefur verið háttað og árangur metinn. Þar kemur m.a. fram að stofnað hafi verið til fjögurra rannsókna vegna vísbendinga um brot í tengslum við yfirtöku banka á atvinnufyrirtækjum. Nefna má að í júlí sl. lagði Samkeppniseftirlitið 40 m.kr. stjórnvaldssekt á Landsbanka Íslands hf. (gamli Landsbankinn) vegna brota á samrunaákvæðum samkeppnislaga. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála staðfesti nýlega að um brot hefði verið að ræða en lækkaði sektirnar í 7,5 m.kr.

Í fyrrgreindri skýrslu kemur einnig fram það mat Samkeppniseftirlitsins að bönkunum hafi ekki tekist nógu vel til við mótun arðsemiskrafna fyrirtækja og upplýsingagjöf vegna þess. Að mati Samkeppniseftirlitsins er mikilvægt að yfirteknum fyrirtækjum séu settar skýrar arðsemiskröfur til þess að vinna gegn því að bankar sjái sér hag í því að auka virði yfirtekinna fyrirtækja með því að fjármagna undirboð eða auka markaðssókn og stækka þar með markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækja. Niðurstaða Samkeppniseftirlitsins er að bankarnir hafi ekki staðið nægilega vel að þessu.

Í skýrslunni eru boðaðar aðgerðir vegna þessa. Niðurstöður þeirra liggja ekki fyrir. Í skýrslunni (Samkeppnin eftir hrun) eru ennfremur birtar niðurstöður ítarlegrar rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á fjárhagsstöðu og fjárhagslegri endurskipulagningu 120 stórra fyrirtækja á völdum samkeppnismörkuðum. M.a. kemur fram að bankar hafi upp úr síðustu áramótum ráðið yfir um 17% eignarhluta í þessum fyrirtækjum (vegið eignarhald). Hins vegar megi færa fyrir því rök að bankarnir ráði yfir 46% eignarhluta í fyrirtækjunum ef með eru talin fyrirtæki sem eru í mjög slæmri stöðu að mati eftirlitsins. Fram kemur að fjárhagsleg staða tæplega helmings fyrirtækja hafi verið mjög slæm í upphafi ársins. Dregin er sú ályktun að endurskipulagning fyrirtækja gangi of hægt og að rangir hvatar tefji fyrir eða togi í ranga átt. Samkeppniseftirlitið telur brýnt að tryggja að raunveruleg eignarráð banka yfir fyrirtækjum séu uppi á borðum og hefur í kjölfar skýrslunnar tekið til skoðunar hvort þau fyrirtæki sem talin eru með mjög slæma fjárhagsstöðu séu undir yfirráðum bankanna í skilningi samkeppnislaga.

Þá er í skýrslunni greint frá sjónarmiðum fyrirtækja sem Samkeppniseftirlitið leitaði til við vinnslu hennar, en auk skriflegra sjónarmiða frá fyrirtækjum fundaði eftirlitið með um 70 forsvarsmönnum fyrirtækja, bankamönnum, ráðgjöfum, fræðimönnum og aðilum í stjórnsýslunni.

2. Um rekstur Arion banka á Pennanum

Yfirtaka Nýja Kaupþings banka hf. (nú Arion banka) á Pennanum var á meðal fyrstu mála þar sem Samkeppniseftirlitið fjallaði um yfirtöku banka á atvinnufyrirtæki eftir hrun. Í ákvörðun nr. 10/2009, frá marsmánuði það ár, komst Samkeppniseftirlitið að þeirri niðurstöðu að ekki væru forsendur til að aðhafast vegna samrunans. Taldi eftirlitið sig skorta heimildir til að þess að ógilda slíkan samruna eða setja honum skilyrði. Væri Samkeppniseftirlitinu einungis heimilt að beina tilmælum til bankanna, eins og það hafði gert í nóvember 2008, sbr. umfjöllun hér að framan.

Með úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 21. janúar 2010, sem fyrr er getið, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Samkeppniseftirlitið gæti sett bönkum bindandi skilyrði í tengslum við yfirtöku þeirra á atvinnufyrirtækjum.

Í ákvörðun eftirlitsins nr. 6/2010, Yfirtaka Arion banka hf. á 1998 ehf., voru sett skilyrði sem m.a. snúa beinlínis að eignarhaldi Arion banka á Pennanum. Er þeim meðal annars ætlað að tryggja fullt sjálfstæði milli m.a. Haga og Pennans auk þess að banna íhlutun bankans um viðskipti milli Haga og tengdra fyrirtækja, þ.á m. Pennans. Hagar og Penninn eru keppinautar m.a. í sölu á bókum. Sömu skilyrði gilda eftir sölu Arion banka á meirihluta hlutafjár í Högum, sbr. ákvörðun SE nr. 20/2011, Sameiginleg yfirráð Arion banka og Búvalla yfir Högum hf.

Samkeppniseftirlitið hefur haft til athugunar hvort nauðsynlegt sé að setja eignarhaldi Arion á Pennanum frekari skilyrði. Bankinn hefur haldið því fram að eftirlitið hafi ekki lagaheimildir til þess en lýst yfir vilja til að ræða hugsanlegar úrbætur. Þessi rannsókn stendur enn yfir og hefur Samkeppniseftirlitið kallað eftir upplýsingum um m.a. fjárhagsleg samskipti bankans og Pennans.

Samhliða þessari athugun hefur Samkeppniseftirlitið brugðist við ýmsum ábendingum og kvörtunum er lúta að rekstri, eignarhaldi og starfsháttum Pennans. Hefur Samkeppniseftirlitið af þessu tilefni óskað upplýsinga og gagna frá Pennanum og er meðferð þessara mála ekki lokið. Þar sem framangreind mál eru enn til rannsóknar getur Samkeppniseftirlitið ekki að svo stöddu veitt frekari upplýsingar um þau.

Bakgrunnsupplýsingar

Samkeppniseftirlitið hefur nú sett 27 yfirtökum banka skilyrði. Eru þá meðtaldar ákvarðanir vegna yfirtöku skilanefnda á bönkum og yfirtaka Framtakssjóðs Íslands á Vestia. Þá hafa Samkeppniseftirlitinu borist fleiri samrunatilkynningar sem eru nú til rannsóknar og eru af svipuðum toga. Af framangreindum ákvörðunum eru eftirfarandi 17 enn virkar:

1. Yfirtaka Glitnis banka á Íslandsbanka (ákv. nr. 48/2009)
   
2. Samruni Kaupþings banka og Arion banka (ákv. nr. 49/2009)
   
3. Yfirtaka Íslandsbanka á B&L og Ingvari Helgasyni (ákv. nr. 8/2010)
   
4. Yfirtaka Arion, NBI, ÍSB, Haf funding og Glitnis á Reitum fasteignafélagi (áður Landic Properties) (ákv. nr. 15/2010)
   
5. Yfirtaka Regins á Fasteignafélagi Íslands (ákv. nr. 19/2010)
   
6. Yfirtaka Arion banka á Þyrpingu (ákv. nr. 21/2010)
   
7. Yfirtaka Arion banka á B.M. Vallá (ákv. nr. 31/2010)
   
8. Yfirtaka Byrs sparisjóðs á Byr hf. (ákv. nr. 36/2010)
9. Kaup Framtakssjóðs Íslands (FSÍ) á Eignarhaldsfélaginu Vestia (ákv. nr. 1/2011)
   
10. Yfirtaka Arion banka á eignum þrotabús Sigurplasts (ákv. nr. 7/2011)
    
11. Yfirtaka Íslandsbanka og Glitnis á Bláfugli (ákv. nr. 8/2011)
    
12. Yfirtaka Arion banka hf. á G-7 ehf. (ákv. nr. 12/2011)
    
13. Yfirtaka Arion banka á Fram Foods hf. (ákv. nr. 16/2011)
    
14. Yfirtaka Regins á Laugahúsi ehf. (ákv. nr.18/2011)
    
15. Sameiginleg yfirráð Arion banka og Búvalla yfir Högum hf. (ákv. nr. 20/2011)
    
16. Samruni Horns Fjárfestingarfélags ehf. og Promens hf. (ákv. nr. 26/2011)
    
17. Yfirtaka Landsbankans hf. á Sólningu Kópavogi ehf. (ákv. nr. 28/2011)

Ákvarðanir sem ekki eru lengur virkar vegna breytinga á yfirráðum eru eftirfarandi:

1. Samruni Íslandsbanka og Icelandair Group (ákv. nr. 33/2009)
2. Yfirtaka Arion banka á Högum (1998 ehf.) (ákv. nr. 6/2010)
   
3. Samruni Vestia og Teymis (ákv. nr. 7/2010)
4. Samruni Vestia og Húsasmiðjunnar (ákv. nr. 10/2010)
   
5. Yfirtaka Íslandsbanka á Bevís (ákv. nr. 16/2010)
   
6. Yfirtaka Vestia og Plastprents (ákv. nr. 20/2010)
   
7. Yfirtaka Íslandsbanka á Eik Properties (ákv. nr. 22/2010)
   
8. Yfirtaka Landsbankans á Límtré Vírnet (ákv. nr. 32/2010)
   
9. Yfirtaka NBI á Björgun (ákv. nr. 5/2011)
   

Yfirtaka Landsbanka Íslands hf. á Pizza Pizza ehf. (ákv. nr. 17/2011) Hvert framangreindra mála hefur sín sérkenni og í hverri rannsókn eru samkeppnisleg áhrif af eignarhaldi banka á atvinnufyrirtæki vegin og metin. Engu að síður eru skilyrðin sem sett hafa verið áþekk frá einu fyrirtæki til annars og sambærileg meginsjónarmið lögð til grundvallar.