Úthlutun afgreiðslutíma á Keflavíkurflugvelli hindrar samkeppni
Samkeppniseftirlitið beinir því til innanríkisráðherra og Samgöngustofu að grípa til aðgerða
Samkeppniseftirlitið hefur í dag beint því til innanríkisráðherra og Samgöngustofu að grípa til aðgerða vegna samkeppnishindrana sem tengjast úthlutun afgreiðslutíma fyrir flugfélög á Keflavíkurflugvelli. Þessum tilmælum er beint til Samgöngustofu með áliti nr. 1/2015 og til innanríkisráðherra með áliti nr. 2/2015. Með þessum álitum lýkur rannsókn á grundvelli kvörtunar WOW Air, sem beint var til stofnunarinnar á síðasta ári. Með afgreiðslutíma er hér átt við tíma sem flugfélög fá úthlutað á flugvelli til að lenda og nýta sér flugafgreiðslu og þjónustu á flugvellinum og taka aftur á loft.
Á undanförnum árum hafa keppinautar Icelandair ítrekað kvartað yfir því að Icelandair njóti samkeppnisforskots þar sem félagið hafi fengið forgang að afgreiðslutímum á Keflavíkurflugvelli á milli kl. 7:00 og 8:00 og 16:00 og 17:30. Sá forgangur taki einnig til nýrra afgreiðslutíma sem bæst hafa við á síðustu árum.
Rannsókn Samkeppniseftirlitsins leiðir í ljós að afgreiðslutímar á þessum tímabilum eru sérstaklega mikilvægir flugfélögum sem vilja koma á samkeppni í tengiflugi milli Evrópu og Norður-Ameríku, með Keflavíkurflugvöll sem tengistöð. Rannsóknin leiðir ennfremur í ljós að Icelandair hefur ekki aðeins forgang að afgreiðslutímum sem félaginu hefur verið úthlutað áður, heldur einnig nýjum afgreiðslutímum sem stafa af aukinni afkastagetu.
Að mati Samkeppniseftirlitsins felur núverandi fyrirkomulag við úthlutun afgreiðslutíma í sér samkeppnishindranir. Er því beint til innanríkisráðuneytisins og Samgöngustofu að ráðast í aðgerðir þar sem hagsmunum almennings af virkri samkeppni í áætlunarflugi verði gefinn forgangur.
Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins:
„Samkeppni í áætlunarflugi til og frá landinu hefur mikla þýðingu fyrir almenning og atvinnustarfsemi, ekki síst ferðaþjónustu. Þar sem samkeppni hefur komist á höfum við notið þess í lægri flugfargjöldum.
Keflavíkurflugvöllur er eina gátt okkar til og frá landinu. Stjórnvöldum ber því skylda að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að tryggja að allir keppinautar sitji þar við sama borð.“
Niðurstöður Samkeppniseftirlitsins eru nánar tiltekið þessar:
1) Hvers konar samkeppnishömlur í flugi til og frá Íslandi eru til þess fallnar að valda neytendum og atvinnulífinu miklu tjóni.
Er því sérstaklega brýnt að stjórnvöld gæti almannahagsmuna á þessu mikilvæga sviði viðskipta. Í nýrri skýrslu OECD um efnahagsmál á Íslandi er sérstaklega bent á þetta, stjórnvöld hvött til að styðja við aðgerðir Samkeppniseftirlitsins, og úthlutun afgreiðslutíma á Keflavíkurflugvelli tekin sem dæmi.
2) Keflavíkurflugvöllur hefur mikla sérstöðu.
Hann er eina raunhæfa gáttin í fólksflutningum til og frá landinu. Víðast hvar í heiminum byggja ríki fólksflutninga milli landa á fjölbreyttu neti bíla-, lesta-, skipa- og flugsamgangna. Þessi sérstaða kallar á að stjórnvöld leggi sig fram um að tryggja heilbrigða samkeppni í flugi til og frá landinu.
3) Flugmarkaðurinn er viðkvæmur í samkeppnislegu tilliti.
Um áratuga skeið voru flugsamgöngur byggðar upp með stuðningi ríkisins. Eftir að samkeppni komst á í kjölfar gildistöku EES-samningsins hafa samkeppnisyfirvöld ítrekað sýnt fram á samkeppnishindranir á ýmsum sviðum flugsamgangna og þurft m.a. að beita íhlutun gagnvart Icelandair og tengdum fyrirtækjum. Í þessu ljósi er þýðingarmikið að stjórnvöld á þessu sviði vinni gegn hvers konar samkeppnishömlum.
4) Icelandair hefur mikla yfirburði í flugi til og frá Íslandi.
Í fyrri ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins hefur fyrirtækið verið talið í markaðsráðandi stöðu. Það fer ekki gegn samkeppnislögum að fyrirtæki séu í sterkri stöðu og það er bæði eðlilegt og æskilegt að fyrirtæki eins og Icelandair veiti góða þjónustu og keppinautum sínum öflugt aðhald. Það er hins vegar brýnt að opinberir aðilar komi ekki í veg fyrir að keppinautar Icelandair hafi sömu tækifæri til að skjóta styrkum stoðum undir rekstur sinn og veita virka samkeppni.
5) Afgreiðslutímar á álagstímum skapa Icelandair mikið samkeppnisforskot.
Icelandair hefur fengið úthlutað nær öllum afgreiðslutímum á álagstímum, þ.e. á milli kl. 7:00 og 8:00 að morgni og 16:00 og 17:30 síðdegis. Rannsókn Samkeppniseftirlitsins leiðir í ljós að brottfarartímar á þessum tímabilum hafa mikla þýðingu fyrir flugfélög sem vilja byggja upp leiðakerfi í áætlunarflugi á milli Evrópu og Norður-Ameríku þar sem Keflavíkurflugvöllur er tengistöð fyrir farþega. Þessi niðurstaða er m.a. studd könnun á meðal almennings, greiningu á aðstæðum á áfangastöðum o.fl.
6) Icelandair nýtur ekki aðeins hefðarréttar heldur fær einnig alla nýja afgreiðslutíma.
Afkastageta Keflavíkurflugvallar hefur verið aukin umtalsvert á liðnum árum. Á síðustu árum hefur þessari auknu afkastagetu á álagstímum, þ.e. milli kl. 7:00 og 8:00 og 16:00 og 17:30 í öllum tilvikum verið úthlutað til Icelandair, þrátt fyrir að WOW Air hafi óskað eftir úthlutun á álagstíma. Framtíðaráform um uppbyggingu Keflavíkurflugvallar og flugstöðvarinnar næstu 25 árin gera ráð fyrir enn frekari aukningu á afkastagetu eða u.þ.b. tvöföldun á afkastagetu frá því sem nú er. Sterkar vísbendingar eru um að þessari aukningu á afkastagetu sé ætlað að mæta þörfum Icelandair, en ekki minni keppinauta. Þetta má m.a. ráða af þeirri afstöðu til samkeppnissjónarmiða sem birst hefur í svörum Isavia.
7) Samræmingarstjóri tekur ekki tillit til samkeppnissjónarmiða við úthlutun nýrra afgreiðslutíma.
Samræmingarstjóri fer með úthlutun afgreiðslutíma. Danskur aðili fer með þetta hlutverk samræmingarstjóra samkvæmt samningi við stjórnvöld. Honum er hins vegar ætlað að fara eftir tilteknum viðmiðum við úthlutunina, þar á meðal samkeppnissjónarmiðum. Svör hans við fyrirspurnum Samkeppniseftirlitsins um forsendur úthlutunar gefa ótvírætt til kynna að síðustu ár hafi hann ekki haft hliðsjón af samkeppnissjónarmiðum við úthlutun nýrra afgreiðslutíma.
8) Rekstraraðili flugvallar og flugmálayfirvöld sýna samkeppnissjónarmiðum ekki skilning.
Isavia hefur margítrekað mótmælt mati Samkeppniseftirlitsins á samkeppnislegu mikilvægi afgreiðslutíma á umræddum álagstímum. Þá bera samskipti við Samgöngustofu með sér að stofnunin hefur takmarkaðan skilning á þeim samkeppnishindrunum sem tengjast úthlutun á afgreiðslutímum á Keflavíkurflugvelli og Samkeppniseftirlitið hefur bent á um árabil. Hefur stofnunin virt að vettugi tilmæli Samkeppniseftirlitsins um að framkvæma samkeppnismat við endurskoðun á fyrirkomulagi við úthlutun á afgreiðslutímum.
9) Það er brýnt að endurskoða ákvörðun um að Keflavíkurflugvöllur teljist flugvöllur með skammtaðan afgreiðslutíma. Íslensk flugmálayfirvöld eiga þess einkum kost að skilgreina Keflavíkurflugvöll með tvennum hætti. Annars vegar að völlurinn teljist flugvöllur með skammtaðan afgreiðslutíma (3. stigs völlur), eins og nú er, eða að hann verði skilgreindur sem flugvöllur með afgreiðslutíma samkvæmt samráði (2. stigs). Þessi skilgreining hefur mikla þýðingu fyrir möguleika nýrra og minni flugfélaga til að fá úthlutað afgreiðslutímum. Þannig tryggir núgildandi skilgreining (3. stigs völlur) Icelandair t.d. svokallaðan hefðarrétt, þ.e. að halda þeim afgreiðslutímum sem félaginu hefur verið úthlutað áður. Samkeppniseftirlitið hefur ítrekað beint því til flugmálayfirvalda að taka tilnefningu Keflavíkurflugvallar til endurskoðunar og líta til samkeppnissjónarmiða við þá endurskoðun.
10) Stjórnvöld eiga að hafa frumkvæði að setningu leiðbeinandi reglna um úthlutun afgreiðslutíma.
Önnur leið til að vinna gegn samkeppnishindrunum núverandi fyrirkomulags er að flugmálayfirvöld beiti sér fyrir setningu leiðbeinandi reglna á grundvelli reglugerðar EBE nr. 95/93 um úthlutun afgreiðslutíma. Slíkar leiðbeiningar eru einnig í samræmi við markmið nýlegrar reglugerðar nr. 858/2014858/2014. Í þeim yrði kveðið á um að samræmingarstjóri taki mið af samkeppnisaðstæðum við úthlutun nýrra afgreiðslutíma. Slíkar leiðbeiningar eiga ekki að ógna sjálfstæði samræmingarstjóra.
11) Flugmálayfirvöld geta ekki firrt sig ábyrgð.
Brýnt er að innanríkisráðuneytið og Samgöngustofa, sem málaflokkurinn heyrir undir, grípi til aðgerða til þess að draga úr þeim samkeppnishindrunum sem Samkeppniseftirlitið hefur skilgreint í áliti þessu. Aðgerðaleysi væri til þess fallið að skaða hagsmuni viðskiptavina og samfélagsins alls. Álit nr. 1/2015 hefur að geyma ítarlega umfjöllun um framangreint. Í áliti nr. 2/2015 er tekin saman styttri lýsing á rannsókninni og niðurstöðum Samkeppniseftirlitsins.
Bakgrunnur:
Álitin eru annars vegar sett fram með stoð í 18. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, sem felur Samkeppniseftirlitinu að vekja athygli ráðherra á því í áliti ef það telur að ákvæði laga eða stjórnvaldsfyrirmæla stríði gegn markmiði laganna eða torveldi frjálsa samkeppni. Hins vegar er vísað til c-liðar 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga, en samkvæmt ákvæðinu hefur eftirlitið það hlutverk að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á leiðir til að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra keppinauta að markaði.
Samkeppniseftirlitið hefur fjallað ítrekað um áhrif núverandi fyrirkomulags við úthlutun afgreiðslutíma á Keflavíkurflugvelli. Fyrst var beint tilmælum til flugmálayfirvalda í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2008, Öflug uppbygging – Opnun markaða og efling atvinnustarfsemi. Þeim tilmælum var ekki sinnt. Á liðnum árum hefur eftirlitið einnig haft til meðferðar kvartanir frá Iceland Express ehf. og í framhaldinu WOW Air ehf. (hér eftir WOW Air), en kvörtun þess félags frá mars 2013 leiddi til ákvörðunar nr. 25/2013, Erindi WOW Air ehf vegna úthlutunar Isavia ohf. á afgreiðslutímum á Keflavíkurflugvelli. Í þeirri ákvörðun var fyrirmælum beint að Isavia.
Áfrýjunarnefnd samkeppnismála felldi ákvörðunina úr gildi með úrskurðum í málum nr. 10 og 11/2013. Taldi nefndin að beina ætti málinu að samræmingarstjóra í stað Isavia. WOW Air áfrýjaði málinu til Héraðsdóms Reykjavíkur. Við meðferð málsins fyrir dómi var óskað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins, sem í framhaldinu féllst á flýtimeðferð og felldi síðan dóm í desember 2014. Sá dómur hefur að geyma mikilvæga leiðsögn um heimildir stjórnvalda, þ. á m. samkeppnisyfirvalda, sem tengjast úthlutun afgreiðslutíma. Að lokum var málinu vísað frá í héraði og sú niðurstaða staðfest í Hæstarétti Íslands.
Samhliða framangreindri dómsmeðferð eldra máls beindi WOW Air í apríl 2014 nýrri kvörtun til Samkeppniseftirlitsins vegna úthlutunar á afgreiðslutímum fyrir sumarið 2015. Tók Samkeppniseftirlitið kvörtunina til meðferðar. Sú rannsókn liggur til grundvallar áliti þessu, en jafnframt er álitið reist á athugunum og úrlausnum sem raktar eru hér að framan.