7.7.2016

MS misnotaði markaðsráðandi stöðu sína með alvarlegum hætti

Samkeppniseftirlitið hefur með nýrri ákvörðun sem birt er í dag (nr. 19/2016) lagt 480 m.kr. stjórnvaldssekt á Mjólkursamsöluna ehf. (MS) vegna alvarlegra brota á samkeppnislögum. MS misnotaði markaðsráðandi stöðu sína með því að selja keppinautum sínum grundvallarhráefni til framleiðslu á mjólkurvörum á óeðlilega háu verði á sama tíma og MS sjálft og tengdir aðilar fengu þetta hráefni á mun lægra verði, og að auki undir kostnaðarverði. Var þetta til þess fallið að veita MS og tengdum aðilum verulegt samkeppnisforskot gagnvart keppinautum. Með þessu móti var geta keppinauta til þess að keppa við MS og tengd félög skert með alvarlegum hætti, en það er til þess fallið að skaða á endanum hagsmuni neytenda og bænda. Þá liggur fyrir að MS veitti Samkeppniseftirlitinu rangar upplýsingar og lét undir höfuð leggjast að upplýsa eftirlitið um mikilvæg gögn. Hefur það tafið úrlausn málsins og skaðað samkeppni.

Fyrri ákvörðun Samkeppniseftirlitsins (nr. 26/2014) var felld út gildi af áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Lagði áfrýjunarnefndin fyrir Samkeppniseftirlitið að taka á ný afstöðu til málsins þar sem MS hafði lagt fyrir nefndina ný gögn, sem ekki höfðu verið afhent eftirlitinu við meðferð málsins. Með ákvörðuninni sem birt er í dag hefur Samkeppniseftirlitið lokið þeirri rannsókn sem áfrýjunarnefnd mælti fyrir um.

 

Tilefni og aðdragandi rannsóknar

Ógerilsneydd mjólk (hrámjólk) er grundvallar hráefni við framleiðslu á hvers kyns mjólkurvörum. Verðlagning og aðgangur að þessu hráefni skiptir því mjög miklu máli fyrir öll fyrirtæki sem framleiða og selja mjólkurvörur.

Mjólkursamsalan er eina fyrirtækið hér á landi sem selur hrámjólk í heildsölu til annarra mjólkurvöruframleiðenda, ásamt því að nýta hana til eigin framleiðslu.

MS er í afar sterkri stöðu á íslenskum mjólkurmarkaði og tekur við um 90% af þeirri hrámjólk sem bændur framleiða. Til viðbótar er MS í nánum tengslum við næst stærsta fyrirtækið á mjólkurmarkaði, Kaupfélag Skagfirðinga (KS). Eru þessi fyrirtæki saman nánast einráð í mjólkurviðskiptum hér á landi.

Mjólka (hér eftir nefnd Mjólka I) var keppinautur MS og KS fram til ársloka 2009 en þá tók KS fyrirtækið yfir. Hefur það síðan starfað undir sama nafni sem dótturfélag KS (hér eftir nefnd Mjólka II). Stofnandi Mjólku I hóf ásamt öðrum á árinu 2010 rekstur á nýju fyrirtæki á mjólkurmarkaði, Mjólkurbúinu Kú ehf. (Mjólkurbúið). 

Í árslok 2012 varð Mjólkurbúið þess áskynja að félagið þurfti að greiða umtalsvert hærra verð fyrir hrámjólk en keppinauturinn Mjólka II. Þetta varð Mjólkurbúinu ljóst þegar MS fyrir mistök sendi félaginu reikning fyrir kaup á hrámjólk sem ætlaður var Mjólku II. Þetta leiddi til þess að í upphafi árs 2013 beindi Mjólkurbúið kæru til Samkeppniseftirlitsins og rannsókn málsins hófst. Var til skoðunar hvort MS hefði á árunum 2008-2013 misnotað markaðsráðandi stöðu gagnvart annars vegar Mjólku I og hins vegar Mjólkurbúinu.

Þann 22. september 2014 tók Samkeppniseftirlitið ákvörðun í málinu og komst að þeirri niðurstöðu að MS hefði misnotað markaðsráðandi stöðu sína og raskað samkeppni á umræddu tímabili. Leiddi rannsóknin í ljós að Mjólka I og síðar Mjólkurbúið höfðu þurft að greiða allt að 17% hærra verð fyrir hrámjólkina en það verð sem KS og Mjólka II greiddu. Verðmunurinn var allt að 21% þegar horft er til þess verðs sem framleiðsludeild MS greiddi fyrir hrámjólkina.

 

Taldi Samkeppniseftirlitið hæfilegt að leggja á MS 370 mkr. sekt vegna þessara brota.

 

MS skaut ákvörðun Samkeppniseftirlitsins til áfrýjunarnefndar samkeppnismála sem kvað upp úrskurð í málinu  þann 16. desember 2014. Fyrir áfrýjunarnefnd lagði MS í fyrsta sinn fram tiltekið gagn, samkomulag við KS frá 15. júlí 2008. Taldi MS þetta gagn hafa mikla þýðingu og sýna að aðgerðir félagsins væru lögmætar.

 

Undir rannsókn málsins hjá Samkeppniseftirlitinu hafði MS hins vegar aldrei vísað til eða greint eftirlitinu frá þessu samkomulagi, þrátt fyrir að Samkeppniseftirlitið hefði ítrekað óskað eftir skýringum og gögnum frá MS vegna umræddrar verðlagningar á hrámjólk.

 

Áfrýjunarnefnd samkeppnismála bað MS að útskýra af hverju samkomulagið hefði ekki verið lagt fyrir Samkeppniseftirlitið. Niðurstaða nefndarinnar var að MS hefði ekki sett fram „haldbærar skýringar“ á því aðgerðarleysi félagsins. Taldi nefndin einnig að MS hefði heldur ekki gefið haldbærar skýringar á því hvers vegna „grundvallargögn“ um efndir samkomulagsins og uppgjör hefðu ekki verið lögð fram við meðferð málsins hjá áfrýjunarnefndinni.

 

Þrátt fyrir framangreint taldi áfrýjunarnefnd samkeppnismála „sér skylt á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar að koma málinu í þann farveg að upplýst sé um þessi atriði“ og að nefndinni væri ófært að taka efnislega afstöðu til málsins. Sagði nefndin ekki „komist hjá því að ógilda hinn kærða úrskurð Samkeppniseftirlitsins og leggja fyrir eftirlitið að taka á ný afstöðu til málsins að undangenginni frekari rannsókn og að fengnum sjónarmiðum er varða þýðingu samningsins á milli áfrýjanda og KS frá 15. júlí 2008, uppgjöri á milli aðila hans og efndum á því tímabili sem meint brotastarfsemi stóð yfir.“ 

 

Ný rannsókn Samkeppniseftirlitsins hófst 19. desember 2014 og að lokinni gagnaöflun var MS sent andmælaskjal 22. október 2015 þar sem frumniðurstöðu eftirlitsins var lýst. Athugasemdir MS við andmælaskjalið bárust eftirlitinu 12. janúar 2016. Í kjölfar þess var frekari gagna og sjónarmiða aflað. Ákvörðun liggur nú fyrir.

 

Ný ákvörðun

Með þessari nýju ákvörðun, sem birt er í dag, tekur Samkeppniseftirlitið aftur afstöðu til aðgerða MS að undangenginni frekari rannsókn í samræmi við fyrirmæli áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Niðurstaðan er í hnotskurn sú að hin nýju gögn sýna að brot MS á samkeppnislögum er enn alvarlegra en lagt var til grundvallar í hinni eldri ákvörðun. Þá hefur MS orðið bert að því að veita samkeppnisyfirvöldum rangar upplýsingar og lét undir höfuð leggjast að upplýsa eftirlitið um mikilvæg gögn. 

 

Í hinni nýju ákvörðun er staðfestur framangreindur verðmunur á hrámjólk til annars vegar Mjólku I (þ.e. meðan hún var sjálfstæður keppinautur MS og KS) og Mjólkurbúsins og hins vegar til MS sjálfrar, KS og Mjólku II (þ.e. undir eignarhaldi KS). Einnig liggur fyrir að ólíkur kostnaður eða önnur málefnaleg rök gátu ekki réttlætt þennan verðmun. Sýnt er fram á að í raun seldi MS til KS og Mjólku II hrámjólk á verði sem stóð ekki undir kostnaði MS af viðskiptunum. Ef KS og Mjólka II hefðu þurft að borga sama verð og keppinautar þeirra fyrir hrámjólk frá MS þá hefði hráefniskostnaður þeirra verið um 239 milljónum kr. hærri en ella á árunum 2008 til ársins 2013. 

 

Til stuðnings því að aðgerðir MS hafi ekki raskað samkeppni hefur félagið ítrekað haldið því fram að Mjólka I hafi verið mjög illa rekin og það sé ástæða þess að eigendur félagsins seldu það til KS á árinu 2009. Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er hins vegar sýnt fram á að ef framleiðsludeild MS hefði staðið frammi fyrir sama hráefnisverði og Mjólka I þá hefði sú starfsemi MS verið rekin með umtalsverðu tapi.

 

Ný gögn sýna að salan á hrámjólk á hinu lága verði til KS var aðgerð sem miðaði að því veikja Mjólku I sem keppinaut eða koma félaginu út af markaði. Mjólka I hafði náð nokkrum árangri í að selja rifost og veitt m.a. að því leyti nokkra samkeppni. MS og KS ákváðu að KS skyldi einbeita sér að framleiðslu á rifosti í samkeppni við Mjólku I og fengi félagið hrámjólkina á hinu lága verði. Þegar MS síðan hækkaði verulega verð á hrámjólk til Mjólku I um mitt ár 2009 (en verðið til KS og MS sjálfrar stóð í stað) hrökklaðist Mjólka I út af markaði og KS tók fyrirtækið yfir. Þegar samkeppnisaðhaldinu frá Mjólku I var þannig lokið skipulagði MS hækkun á rifosti og var ágóða af þeirri hækkun skipt á milli MS og KS.

 

Skýringar sem MS hefur gefið á mismunandi verðlagningu á hrámjólk til annars vegar KS og Mjólku II og hins vegar til Mjólku I og Mjólkurbúsins hafa bæði verið á reiki og rangar: 

• Upphaflega gaf MS þá röngu skýringu að verðið á hrámjólk til hinna ótengdu aðila væri í samræmi við heildsöluverð sem verðlagsnefnd búvara hefði ákveðið. Verðlagsnefndin upplýsti hins vegar Samkeppniseftirlitið um að hún hefði ekki á rannsóknartímabilinu ákveðið heildsöluverð á hrámjólk. Verðið sem MS kaus að miða við var heildsöluverð sem nefndin ákvað á unninni vöru, þ.e. gerilsneyddri nýmjólk. Með öðrum orðum seldi MS hinum ótengdu keppinautum hið mikilvæga hráefni á verði sem miðaðist við unnar mjólkurvörur. Með þessu móti voru hinir ótengdu keppinautar knúnir til greiða tvisvar sinnum fyrir sömu kostnaðarliðina við frumvinnslu mjólkurinnar og hafði það augljós skaðleg áhrif á getu þeirra til að keppa.
  
• MS gaf þá skýringu að sala á hrámjólk á hinu lága verði til KS og Mjólku II væri svonefnd verðtilfærsla sem búvörulög heimila. Síðar sagði MS að þetta hefði ekki verið verðtilfærsla.
  
• Grundvallarsjónarmið MS til stuðnings því að aðgerðir félagsins hafi verið lögmætar hafa byggst á 71. gr. búvörulaga og umræddu samkomulagi við KS frá 2008. Búvörulög veita afurðastöðvum í mjólkuriðnaði heimild til þess að skipta með sér verkum í hagræðingarskyni. MS hefur ítrekað staðhæft að í þessari samvinnu við KS hafi falist að framleiðsla á framlegðarháum mjólkurvörum hafi flust frá KS til MS og KS einbeitt sér að framleiðslu á framlegðarlágum vörum. Til þess að þessi verkaskipting væri raunhæf hefði þurft að bæta KS framlegðartapið sem af þessu leiddi og það hefði verið gert með því að selja KS hrámjólkina á hinu lága verði. Sú sala var samkvæmt MS „órjúfanlegur hluti“ af verkaskiptingu sem löggjafinn hafi heimilað.
  

 

Rannsókn Samkeppniseftirlitsins sýnir hins vegar að þetta er að öllu leyti rangt hjá MS. Gögn frá m.a. KS sýna að hið öndverða gerðist. KS hætti framleiðslu á framlegðarlágum vörum og jók framleiðslu á framlegðarháum vörum (m.a. rifosti). Þegar litið er til heildaráhrifa má sjá að framlegð KS varð mun meiri en MS á rannsóknartímabilinu. Engin þörf var á að bæta KS upp framlegðartap. Helsta réttlæting MS á aðgerðum sínum byggist því á röngum staðhæfingum um staðreyndir málsins. 

 

Með lögum nr. 69/1998 gerði löggjafinn breytingar á búvörulögum í átt til aukins frjálsræðis. Var þá mælt fyrir um að í stað fasts verðs skyldi verðlagsnefnd búvara ákveða lágmarksverð á hrámjólk til bænda. Var þá miðað við að samkeppni milli afurðastöðva gæti bætt kjör bænda með því að þeim yrði greitt hærra verða en lágmarksverðið. Rannsókn Samkeppniseftirlitsins sýnir hins vegar að MS gerði samning við KS þar sem komið var í veg fyrir slíka samkeppni. Fyrir liggur að þegar samkeppni frá Mjólku I naut við hafði hún þau áhrif að verð til bænda hækkaði en verð til neytenda lækkaði.

 

Með breytingum á búvörulögum á árinu 2004 var ákvæðum samkeppnislaga sem ætlað er að vinna gegn samkeppnishamlandi samruna og tilteknu samráði vikið til hliðar á mjólkurmarkaði. Fyrir breytingarnar voru starfandi fimm mjólkurafurðastöðvar hér á landi en samrunar sem ekki hefur verið unnt að hlutast til um á grundvelli samkeppnislaga hafa leitt til því sem næst einokunarstöðu MS og tengdra félaga í vinnslu og heildsöludreifingu á mjólkurafurðum. Í ljósi þessa er staða keppinauta MS ákaflega erfið og viðkvæm í samkeppnislegu tilliti. Undir slíkum kringumstæðum hvíla á MS, sem markaðsráðandi fyrirtæki, sérstaklega ríkar skyldur að lögum um að grípa ekki til neinna aðgerða sem með óeðlilegum hætti geta raskað þeirri samkeppni sem getur ríkt á mjólkurmarkaði.

 

Niðurstaða Samkeppniseftirlitsins er að MS hafi með mjög alvarlegum hætti brotið samkeppnislög. Keppinautar MS þurftu bæði að sæta því að fá grundvallarhráefni á óeðlilega háu verði og að MS sjálf og tengdir aðilar fengju þetta hráefni á mun lægra verði. Var ekki nóg með að KS og Mjólka II fengju hrámjólkina á mun lægra verði en keppinautur þeirra heldur var hún auk þess verðlögð af MS undir kostnaði. Var þetta til þess fallið að veita þeim verulegt samkeppnisforskot gagnvart keppinautum. Var það og tilgangur þessara aðgerða MS. Með þessu móti var geta keppinauta til þess að keppa við MS og tengd félög skert með alvarlegum hætti og markaðsráðandi staða MS varin. Er það til þess fallið að skaða á endanum hagsmuni neytenda og bænda. Þá liggur fyrir að MS veitti Samkeppniseftirlitinu rangar upplýsingar í hinu fyrra máli og lét undir höfuð leggjast að upplýsa eftirlitið um mikilvæg gögn. Hefur það tafið úrlausn málsins og skaðað samkeppni.

 

Telur Samkeppniseftirlitið hæfilegt að leggja á MS samtals 480 m.kr. í sekt.