15.9.2022

Kaupum Ardian á Mílu sett skilyrði til þess að vernda samkeppni

Samkeppniseftirlitið hefur haft til rannsóknar samruna sem felst í kaupum Ardian France á Mílu af Símanum. Míla rekur innviði fjarskipta á öllu Íslandi og er stærsti og mikilvægasti heildsali á fjarskiptaþjónustu hér á landi. Síminn er öflugasti smásali á fjarskiptaþjónustu og er því stærsti kaupandinn á fjarskiptaþjónustu í heildsölu. Miklu skiptir því fyrir neytendur og atvinnulífið að sala Símans á Mílu sé framkvæmd með þeim hætti að hún raski ekki samkeppni á þeim mikilvægu mörkuðum sem um er að tefla.

Samkeppniseftirlitið telur að breytt eignarhald á Mílu og rof á eignatengslum við Símann sé jákvætt skref fyrir samkeppni á fjarskiptamörkuðum. Samhliða sölunni á Mílu var hins vegar gerður langtíma heildsölusamningur milli Símans og Mílu sem fól í sér samkeppnishindranir, sem engin fordæmi eru fyrir. Þá voru fjarskiptakerfi og heildsölustarfsemi flutt frá Símanum til Mílu í aðdraganda sölunnar sem styrktu stöðu Mílu. Kölluðu þessi atriði á aðgerðir af hálfu Samkeppniseftirlitsins.

Með sátt við samrunaaðila, sem undirrituð var í dag, hefur Samkeppniseftirlitið fallist á kaup Ardian á Mílu. Í henni felst að samrunaaðilar hafa gert verulegar breytingar á heildsölusamningi Símans og Mílu. Einnig er Míla skuldbundin til að lúta tilteknum skilyrðum í starfsemi sinni. Samhliða hefur Síminn undirritað yfirlýsingu þar sem fyrirtækið ábyrgist tiltekna þætti í starfsemi sinni. Með þessum skilyrðum er samkeppnishindrunum rutt úr vegi og frjór jarðvegur skapaður fyrir öfluga samkeppni á fjarskiptamarkaði – viðskiptavinum og neytendum til hagsbóta.

Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins:

„Samkeppni í uppbyggingu og rekstri innviða hér á landi hefur skilað Íslandi í fremstu röð á þessu sviði. Á þeim umbreytingatímum sem framundan eru mun það hafa úrslitaþýðingu fyrir samkeppnishæfni Íslands að stjórnvöld og atvinnulíf hlúi að samkeppni á þessu sviði.

Innkoma sjálfstæðs innviðafjárfestis inn á íslenskan markað og rof á eignatengslum Símans og Mílu eru til þess fallin að treysta samkeppni ef vel er að málum staðið. Til þess að svo megi verða þurfa forsendur og skilmálar viðskiptanna að styðja við samkeppni. Sáttinni sem hér er kynnt er ætlað að tryggja það.“

Breytingar á heildsölusamningi Símans og Mílu

1. Einkarétti Mílu til að veita Símanum heildsöluþjónustu settar skorður: Upphaflegur samningur fól í sér alhliða einkarétt Mílu til að veita Símanum alla þá heildsöluþjónustu sem Síminn þarf á að halda. Breytingar á samningnum gera Símanum kleift að leita til annarra aðila með allt að 20% af heildsöluþjónustu á sviðum þar sem Míla hefur hvað sterkasta stöðu. Með því gefst öðrum innviðafyrirtækjum tækifæri til að bjóða Símanum þjónustu, samhliða því að samkeppnislegt aðhald Símans gagnvart Mílu eykst.
2. Felld eru út ákvæði sem tryggja Mílu rétt til að fá upplýsingar um og jafna tilboð annarra birgja til Símans: Ákvæði af þessu tagi eru í samkeppnisrétti kölluð „ensk ákvæði“ og hefðu tryggt Mílu yfirburðastöðu gagnvart keppinautum sínum í samningum um heildsöluþjónustu við Símann, til viðbótar við einkarétt sem getið var um hér að framan. Niðurfelling þeirra skapar aukin tækifæri til samkeppni.
3. Samstarf milli Mílu og Símans minnkað að verulegu leyti: Í upphaflegum samningi var kveðið á um náið langtímasamstarf Mílu og Ardian um viðskiptalegar ákvarðanir, sem og fjárfestingar og uppbyggingu. Þessar skuldbindingar um samstarf hafa verið fjarlægðar að verulegu leyti. Jafnar það m.a. stöðu keppinauta á fjarskiptamarkaði gagnvart innviðaþjónustu Mílu.
4. Samkeppnisbönn Símans og Mílu felld út að verulegu leyti: Upphaflegur samningur skuldbatt Símann til að keppa ekki við Mílu um heildsöluþjónustu og Mílu til þess að keppa ekki við Símann í smásölu, til næstu tuttugu ára. Bann við samkeppni Mílu við Símann hefur nú verið fellt niður og bann við samkeppni Símans við Mílu takmarkast við þrjú ár. Skapa þessar breytingar aukið samkeppnislegt aðhald, bæði í smásölu og innviðastarfsemi.
5. Stuðlað að því að tækniþróun og hagræðing skili sér í lægra verði til viðskiptavina: Í upphaflegum samningi er samið um verð á þjónustu Mílu við Símann til langs tíma og verð bundið vísitölu neysluverðs. Aðrar breytingar á samningnum í kjölfar sáttar draga úr hættunni á samkeppnishindrunum vegna þessa. Auk þess hafa aðilar skuldbundið sig til að tryggja að tækniþróun og hagræðing skili sér í lægra verði til viðskiptavina.
6. Gildistími styttur um fjórðung: Samningstími hefur verið styttur úr tuttugu árum í fimmtán ár, auk þess sem framlengingarákvæðum hefur verið breytt. Við mat á samningstíma horfði Samkeppniseftirlitið til annarra jákvæðra breytinga á samningnum sem hér er lýst, auk þess sem horft er m.a. til líftíma eigna.

Starfsemi Mílu sett skilyrði

1. Bann við samkeppnishamlandi vöndlun og samtvinnun þjónustuþátta: Við undirbúning að sölunni á Mílu voru mikilvæg kerfi og þjónusta flutt frá Símanum til Mílu. Með því breikkaði þjónustu- og vöruframboð Mílu verulega og staða félagsins styrktist gagnvart keppinautum. Mikilvægt er því að vinna gegn því að félagið geti nýtt sér þessa stöðu til að útiloka samkeppni frá keppinautum með einfaldara þjónustu- eða vöruframboð. Vinna skilyrði sáttarinnar gegn þessu.
2. Jafn aðgangur að kerfum og þjónustu Mílu tryggður: Mílu verður skylt að gæta jafnræðis, hlutlægni og gagnsæis gagnvart fjarskiptafyrirtækjum sem óska eftir tengingu við innviði Mílu í kaupum á heildsöluþjónustu. Í þessu felst einnig bann við hvers konar mismunun viðskiptavina. Þannig er aðgangur allra fjarskiptafyrirtækja að mikilvægum kerfum og þjónustu Mílu tryggður og unnið gegn því að stærsta smásölufyrirtækið, Síminn, njóti forgangs í viðskiptum við Mílu.
3. Upplýsingamiðlun og skylda vegna breytinga á kerfum og þjónustu Mílu: Með sömu markmið að leiðarljósi er Míla skuldbundin til að upplýsa alla viðskiptavini um nýjar eða fyrirhugaðar vörur eða þjónustu með sama hætti, svo allir sitji við sama borð.

Aðrar aðgerðir til að stuðla að viðskiptafrelsi Símans

Með framangreindum breytingum á heildsölusamningi Símans og Mílu er Símanum tryggt aukið frelsi til að eiga viðskipti við keppinauta Mílu, en það er til þess fallið að örva samkeppni. Eftir sem áður eru sterk viðskiptatengsl milli Símans og Mílu, m.a. vegna flutnings á kerfum og þjónustu frá Símanum til Mílu í aðdraganda sölunnar.

Með þetta í huga hefur Míla skuldbundið sig til að grípa ekki til neinna aðgerða sem takmarka frelsi Símans að þessu leyti. Einnig hefur Síminn undirritað yfirlýsingu þar sem hann ábyrgist m.a. að fyrirtækið muni búa á hverjum tíma yfir getu til að kaupa fjarskiptaþjónustu frá keppinautum Mílu.

Virkt eftirlit

Til viðbótar hefðbundnu eftirliti Samkeppniseftirlitsins verður á grundvelli sáttarinnar skipaður óháður eftirlitsaðili sem ætlað er að hafa viðvarandi og virkt eftirlit með því að öllum skilyrðum sáttarinnar sé fylgt eftir.

Samkeppnisleg áhrif og aðrar breytingar á markaðnum

Það er mat Samkeppniseftirlitsins að framangreindar breytingar á heildsölusamningi og skilyrði sem hvíla á samrunaaðilum eyði þeim samkeppnishömlum sem salan hefði að öðrum kosti skapað.

Án þessara breytinga og skilyrða hefði markaðsráðandi staða Mílu á tilteknum sviðum styrkst verulega og skilmálar sölunnar unnið gegn samkeppnislegu aðhaldi Símans og annarra fjarskiptafyrirtækja. Hefðu þessar samkeppnishömlur að óbreyttu gert að engu samkeppnislegan ávinning af því að slíta á eignatengsl Símans og Mílu.

Samhliða rannsókn málsins hafa samkeppnishorfur og líklegt framtíðarumhverfi fjarskipta hérlendis breyst talsvert. Þannig hafa keppinautar Mílu í innviða- og heildsölustarfsemi samið um og/eða tilkynnt um uppbyggingu og eflingu gagnaflutnings hérlendis, sér í lagi á stofnlínumarkaði. Við mat á samkeppnislegum áhrifum af kaupum Ardian á Mílu er höfð hliðsjón af fyrirsjáanlegum breytingum af þessu tagi.

Nánari forsendur þessarar niðurstöðu Samkeppniseftirlitsins í málinu verða birtar á næstunni.

Sátt Samkeppniseftirlitsins við Ardian og Mílu er aðgengileg hér.

Yfirlýsing Símans er aðgengileg hér.

Frekari upplýsingar

Hér á eftir er að finna nánari upplýsingar um rannsóknina, mat eftirlitsins, aðstæður á markaðnum og fleira. Bætt verður við upplýsingagjöf þessa eftir því sem tilefni gefst til.

Reglur samkeppnislaga um samruna - sáttaviðræður

Samrunareglur eru einn af hornsteinum samkeppnisréttarins og gegna mikilvægu hlutverki við að koma í veg fyrir að samkeppnislegri gerð markaða sé breytt til lengri tíma litið, með samruna eða yfirtöku, á þann hátt að samkeppni hverfi eða skerðist.

Samkeppnislög veita Samkeppniseftirlitinu (SE) heimild til að ógilda samruna eða setja honum skilyrði ef eftirlitið telur að samruni hindri virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða verði til eða að slík staða styrkist, eða verði til þess að samkeppni á markaði raskist að öðru leyti með umtalsverðum hætti.

Samrunamál eru ólík öðrum stjórnsýslumálum að því leyti að lögbundin tímamörk gilda um rekstur þeirra. Eru þessi tímamörk sett til hagsbóta fyrir m.a. viðkomandi fyrirtæki. Í þessum ákvæðum felst að SE skal innan 25 virkra daga tilkynna þeim aðila sem sent hefur fullnægjandi samrunatilkynningu ef hún telur ástæðu til frekari rannsóknar á samkeppnislegum áhrifum samruna. Ákvörðun um samruna skal skv. samkeppnislögum liggja fyrir eigi síðar en 90 virkum dögum eftir að framangreind tilkynning hefur verið send þeim aðila sem tilkynnti um samruna. Ef samrunaaðilar sem óska eftir sáttaviðræðum við SE leggja fram möguleg skilyrði vegna samruna á 55. virka degi rannsóknar eða síðar, framlengist frestur til rannsóknar sjálfkrafa um 15 virka daga. Óski samrunaaðilar þess er stofnuninni heimilt að framlengja framangreinda fresti til rannsóknar samruna um allt að 20 virka daga. Ef SE virðir ekki framangreind tímamörk getur SE ekki ógilt samrunann eða sett honum skilyrði.

SE reynir að vanda rannsóknir sínar eins og unnt er innan þeirra tímamarka sem lög leyfa. Það gerir SE m.a. með því að senda samrunaðilum andmælaskjöl þar sem frummati eftirlitsins er lýst. Með þessu er samrunaðilum veittur ríkari andmælaréttur en leiðir af stjórnsýslulögum.

Samkvæmt samkeppnislögum geta samrunafyrirtæki óskað eftir viðræðum við Samkeppniseftirlitið ef þau telja mögulegt að leysa samkeppnisvandamál sem stafa af samruna með setningu skilyrða til að verja samkeppni. Í 15. gr. reglna um tilkynningu samruna segir að forsenda þess „að máli sé lokið með sátt er að samrunaaðilar óski eftir sáttarviðræðum við Samkeppniseftirlitið og leggi fram heildstæðar tillögur að skilyrðum sem ætlað er að leysa með fullnægjandi hætti möguleg samkeppnisleg vandamál sem annars myndu leiða af samruna.“

Áður en formlegar sáttarviðræður Samkeppniseftirlitsins við aðila samruna hefjast undirrita þeir yfirlýsingu þess efnis að þeir geri sér grein fyrir þeim réttaráhrifum sem lok máls með sátt um skilyrði fyrir samruna hefur í för með sér.

Viðkomandi fyrirtæki meta sjálf hvort það þjóni hagsmunum þeirra að óska eftir sáttaviðræðum við SE. Ef fyrirtæki eru í grundvallaratriðum ósammála frummati SE í andmælaskjali hafa þau ávallt þann kost að óska ekki eftir sáttaviðræðum og gæta sinna hagsmuna í hefðbundinni málsmeðferð SE. Ef fyrirtæki eru síðan ósammála endanlegri ákvörðun SE geta þau í kjölfarið látið reyna á hana fyrir áfrýjunarnefnd samkeppnismála og dómstólum.

Míla, Ardian og Síminn

Síminn er í dag móðurfélag Mílu. Forverar Símans og Mílu (Landssími Íslands/Póst- og símamálastofnun) höfðu um áratugaskeið einokunaraðstöðu í fjarskiptarekstri og byggðu í skjóli þeirrar stöðu upp víðfemt og öflugt fjarskiptakerfi. Samkeppni í fjarskiptum var að fullu heimiluð árið 1998 og Landssíminn var einkavæddur í einu lagi árið 2005, þ.e. grunnkerfið var ekki skilið frá fyrirtækinu.

Á árinu 2007 voru samþykktar á aðalfundi Símans verulegar skipulagsbreytingar. Samþykkt var að fjarskiptanet Símans (grunnfjarskiptakerfið) yrði skilið frá annarri starfsemi fyrirtækisins. Var í því skyni stofnað sérstakt fyrirtæki, Míla, um rekstur, uppbyggingu og viðhald fjarskiptanets samstæðunnar. Jafnframt var stofnað annað félag, Skipti, og runnu eignarhlutir í Símanum (og dótturfélögum fyrirtækisins) og Mílu inn í það félag. Urðu Skipti móðurfélag Símans og Mílu.

Með breytingum á samstæðunni á árinu 2015 varð Míla dótturfélag Símans. Rekur félagið innviði fjarskipta á öllu Íslandi. Er Míla í mjög öflugri stöðu á fjarskiptamarkaði og kerfislega afar mikilvægt fyrirtæki. Í ljósi þessa er Mílu lýst í gögnum málsins sem „undirstöðu fjarskiptaþjónustu um allt land“ og að fyrirtækið reki „hjarta íslenskra fjarskiptainnviða“. Ekkert annað heildsölufyrirtæki getur boðið upp á jafn mikla breidd í þjónustu og Míla gerir. Míla er því stærsti og mikilvægasti heildsali á fjarskiptaþjónustu hér á landi.

Síminn er öflugasti smásali á fjarskiptaþjónustu og er því stærsti kaupandinn á fjarskiptaþjónustu í heildsölu.

SE hefur ítrekað rannsakað háttsemi Símans, Mílu og forvera þeirra og komið auka á samkeppnishindranir sem tengjast fyrirtækjunum. Hafa þær hindranir ekki síst tengst eignatengslum Símans og Mílu, sbr. m.a. ákvörðun nr. 6/2013 og ákvörðun nr. 6/2015.

Af samruna þessa máls leiðir að Ardian eignast Mílu. Er Ardian öflugt franskt sjóðastýringafyrirtæki sem fjárfest hefur m.a. í innviðum og öðrum atvinnurekstri. Framkvæmd í samkeppnisrétti sýnir að fjárfestingar sjóðstýringafyrirtækja lúta samrunaeftirliti samkeppnisyfirvalda þegar við á. Dæmi um þetta:

1. Þann 16. júlí 2021 tók framkvæmdastjórn ESB ákvörðun vegna kaupa Ardian á Deli Home en það fyrirtæki framleiðir m.a. gólfefni og hurðir. Eftir rannsókn taldi framkvæmdastjórnin að þessi samruni myndi ekki raska samkeppni.
2. Þann 12. maí 2021 tók franska samkeppniseftirlitið ákvörðun vegna kaup Ardian á SPMR. Það fyrirtæki rekur mikilvæga orkuinnviði í Frakklandi (eldsneytisleiðslur). Franska eftirlitið taldi samrunann raska samkeppni og að skilyrði sem Ardian lagði til væru ekki fullnægjandi. Var samruninn því ógiltur.
3. Þann 21. apríl 2015 tók framkvæmdastjórn ESB ákvörðun vegna samruna sem fólst í því að Ardian og annar aðili náðu yfirráðum yfir fyrirtæki sem rak Luton flugvöllinn í London. Eftir rannsókn taldi framkvæmdastjórnin að þessi samruni myndi ekki raska samkeppni.

Sáttin frá 2013 / 2015 – skilyrði sem hvílt hafa á Mílu og Símanum

Frá árinu 2013 hafa verið í gildi ítarleg skilyrði sem m.a. er ætlað að vinna gegn samkeppnishamlandi áhrifum hinnar lóðréttu samþættingar sem leiðir af eignarhaldi Símans á Mílu. Byggja þessi skilyrði á sátt Símans og Mílu við SE. Var þessi sátt upphaflega gerð árið 2013. Skilyrðunum er ætlað að tryggja aðskilnað milli Símans og Mílu (og skiptingu milli smásölu Símans og heildsölu Símans), og það sem meiru máli skiptir að Míla sé sjálfstætt heildsölufyrirtæki fjarskipta með sjálfstæðan rekstur, sjálfstæða stjórn og sjálfstæða viðskiptastefnu sem mótast af hagsmunum félagsins en ekki eiganda þess. Þá eiga keppinautar Símans á fjarskiptamarkaði að hafa jafnan aðgang að kerfum og þjónustu Mílu samkvæmt sáttinni.

Sáttinni frá 2013 var breytt árið 2015 vegna breytinga á Símasamstæðunni. Í þeim breytingum fólst að Skipti og Síminn sameinuðust undir nafni Símans. Varð Míla því dótturfélag Símans. Breytingarnar á sáttinni miðuðu m.a. að því að auka enn og styrkja sjálfstæði Mílu gagnvart Símanum.

Nánari umfjöllun um þetta má nálgast í ákvörðun nr. 6/2013 og ákvörðun nr. 6/2015.

Mikilvægi innviðasamkeppni á fjarskiptamarkaði

Mál þetta varðar ekki síst innviðasamkeppni í fjarskiptum. Slík samkeppni gegnir m.a. lykilhlutverki í að stuðla að hraðri uppbyggingu fjarskiptainnviða og bætir þar með samkeppnishæfni þjóða og lífskjör almennings. Í riti SE nr. 1/2020, Samstarf eða samkeppni? Uppbygging fjarskiptainnviða, er þessu nánar lýst og gerð grein fyrir aðgerðum í nágrannaríkjum til að efla innviðasamkeppni í fjarskiptum.

Í febrúar 2021 samþykkti OECD ráðið tilmæli til aðildarríkja þar sem mikilvægi innviðasamkeppni í fjarskiptum var áréttað.

Umsagnaraðilar lýstu áhyggjum af áhrifum sölu Mílu á samkeppni

Miklu skiptir fyrir neytendur og atvinnulífið að sala Símans á Mílu sé framkvæmd með þeim hætti að hún raski ekki samkeppni á þeim mikilvægu mörkuðum sem um er að tefla.

Sökum mikilvægi þessa máls taldi Samkeppniseftirlitið nauðsynlegt að hafa náið samráð við Fjarskiptastofu. Hún hefur það lögbundna hlutverk að tryggja örugga fjarskiptaþjónustu og er ásamt SE ætlað að standa vörð um samkeppni í fjarskiptum. Einnig þótti SE mikilvægt að afla sjónarmiða helstu viðskiptavina og keppinauta Mílu og Símans. Hefur Fjarskiptastofa og fyrirtæki eins og Nova, Sýn, Ljósleiðarinn, Tengir, Hringiðann og Snerpa ítrekað sent SE sjónarmið sín.

Hluti sjónarmiðanna var birtur á heimasíðu Samkeppniseftirlitsins undir frétt um stöðu málsins, dags. 9. ágúst 2022.

Samandregið hafa þessir og fleiri umsagnaðilar talið það jákvætt að slitið yrði á eignatengsl á milli Mílu og Símans. Á hinn bóginn sé Míla seld með þeim hætti að samkeppni verði raskað með alvarlegum hætti. Var þessu til stuðnings m.a. vísað til heildsölusamnings sem gilda átti milli Mílu og Símans í 20 ár og yfirfærslu á mikilvægum fjarskiptakerfum frá Símanum til Mílu í aðdraganda sölunnar sem stórlega myndi auka möguleika Mílu á að hamla samkeppni. Skoruðu þessir umsagnaraðilar ítrekað á SE að grípa til íhlutunar til að tryggja það að kaup Ardian á Mílu raski ekki samkeppni.

Sjónarmiðum Fjarskiptastofu og umsagnaraðila verða gerð ítarleg skil í forsendum ákvörðunar sem birt verður á næstunni.

Frummat Samkeppniseftirlitsins í andmælaskjali

Að undangenginni umfangsmikilli rannsókn sendi Samkeppniseftirlitið Ardian og Símanum andmælaskjal (114 bls.) 1. júlí 2022. Þar er sett fram ítarlegt frummat um samkeppnisleg áhrif sölunnar á Mílu. Var frummatið m.a. lagt til grundvallar í viðræðum um sátt í málinu, sem Ardian óskaði eftir í framhaldi af útgáfu andmælaskjalsins.

Í frummatinu kemur fram að fyrirfram megi gera ráð fyrir því að slit á eignatengslum milli Símans og Mílu séu, sem slík, jákvæð í samkeppnislegu tilliti. Önnur atriði tengd sölunni á Mílu leiði hins vegar til þess að hún raski samkeppni og kalli á íhlutun samkvæmt samkeppnislögum.

Mikilvægir þættir í frummati Samkeppniseftirlitsins voru m.a. eftirfarandi:

Markaðsstyrkur Mílu og Símans

Samkeppniseftirlitið telur að staða Mílu og einnig Símans sé mjög sterk á mörkuðum málsins og samþjöppun á þeim mikil. Það hafði mikið vægi við mat á mögulegum skaðlegum áhrifum samrunans, aðallega vegna heildsölusamningsins annars vegar, og vegna sterkari og betri stöðu Mílu í stækkaðri fjarskiptastarfsemi eftir söluna hins vegar.

Míla er heildsölufyrirtæki á fjarskiptamarkaði og felst kjarnastarfsemi fyrirtækisins í því að byggja upp og reka innviði og kerfi fjarskipta á landsvísu, til framleiðslu á fjarskiptaþjónustu. Þessir innviðir eru í fyrsta lagi stofnlínur sem ná hringinn í kringum landið og vítt og breitt um ýmis landssvæði. Einnig leigulínur sem tengja byggðir landsins og farsímasenda við stofnlínurnar og svo heimtaugar sem tengja heimili, fyrirtæki og stofnanir í aðgangsneti við stofnnetið (stofnlínur og leigulínur) ýmist í gegnum kopar- eða ljósleiðaraþræði. Til viðbótar við þetta rekur Míla m.a. farsímakerfi og fjarskiptatengingar við útlönd í gegnum sæstrengi. Loks rekur Míla aðra óvirka fjarskiptainnviði sem eru m.a. turnar, möstur og byggingar sem þjóna og hýsa virkan fjarskiptabúnað, auk annarrar tengdrar þjónustu.

Í máli þessu hafa eftirfarandi heildsölumarkaðir verið skilgreindir sem Míla starfar á og taka þessar skilgreiningar mið af fyrri fordæmum bæði samkeppnis- og fjarskiptayfirvalda sem varða innviðastarfsemi í fjarskiptum jafnt hér á landi sem erlendis. Markaðir sem Míla starfar á og hafa verulega þýðingu í málinu var lýst svo í andmælaskjalinu og er hlutdeildin miðuð við árið 2021:

i. Heildsölumarkaður fyrir heimtaugar (bæði um kopar- og ljósleiðara). Hlutdeild Mílu var 50-55%.

ii. Heildsölumarkaður fyrir bitastraumstengingar (bæði um kopar og ljósleiðara). Hlutdeild Mílu var 65-70%.

iii. Markaður fyrir lúkningarhluta leigulína í heildsölu. Hlutdeild Mílu var 70-75%.

iv. Markaður fyrir stofnlínuhluta leigulína í heildsölu. Hlutdeild Mílu var 65-70%.

v. Markaður fyrir aðstöðuleigu á óvirkum innviðum. Hlutdeild Mílu var 40-45%.

vi. Markaður fyrir aðstöðuleigu á virkum innviðum fyrir farsímakerfi. Hlutdeild Mílu var 60-65%.

vii. Markaður fyrir útlandatengingar. Hlutdeild Mílu var 40-45%.

Að mati Samkeppniseftirlitsins eru einnig rök til að skilgreina saman heildstæðan markað fyrir sértækan gagnaflutning, þ.e. allan gagnaflutning innanlands, heimtaugaleigu og bitastraum sem er í raun samtala fyrstu fjögurra lína í töflunni og er hlutdeild Mílu miðað við það 60-65%. Allir þessir markaðir einkennast einnig af mikilli samþjöppun. Þá er ljóst að Míla býr yfir mikilli breidd í þjónustuframboði samanborið við aðra keppinauta. Veita þessar upplýsingar sterka vísbendingu um markaðsráðandi stöðu Mílu.

Helsti keppinautur Mílu í innviðasamkeppni er Ljósleiðarinn (áður Gagnaveita Reykjavíkur) sem rekur ljósleiðaranet á höfuðborgarsvæðinu og á suðvesturhorni landsins. Er Ljósleiðarinn með 30-35% hlutdeild á heildstæðum markaði fyrir gagnaflutning miðað við árið 2021. Ljósleiðarinn hefur nú fengið úthlutað tveimur ljósleiðaraþráðum í landshring frá næstu áramótum sem gerir fyrirtækinu kleift að stækka ljósleiðaranet sitt verulega og bjóða þjónustu sína á landsvísu frá þeim tíma. Aðrir helstu keppinautar eru Tengir (0-5%) sem starfar á Akureyri og Sýn (0-5%) sem rekið hefur einn stofnlínuþráð en mun missa hann yfir til Ljósleiðarans frá og með næstu áramótum.

Hvað varðar sterka stöðu Mílu má bæta við að Fjarskiptastofa hefur í markaðsgreiningu útnefnt Mílu sem fyrirtæki með umtalsverðan markaðsstyrk á heildsölumörkuðum fyrir stofnlínur (stofnlínuhluta leigulína) og lúkningahluta leigulína. Hefur stofnunin talið hvað fyrrnefnda markaðinn varðar að Míla væri með 75-80% hlutdeild og þar með í yfirburða stöðu bæði miðað við veltu og fjölda sambanda. Á síðarnefnda markaðnum var talið að Míla væri með 65-70% hlutdeild miðað við veltu og rúmlega 80% miðað við fjölda sambanda um leigulínur. Á grundvelli þessara markaðsgreininga hefur Fjarskiptastofa lagt kvaðir á Mílu um verðlagningu, jafnan aðgang viðskiptavina o.fl. á grundvelli fjarskiptalaga.

Staða Símans á smásölumörkuðum fyrir fjarskiptaþjónustu hefur einnig mikla þýðingu í málinu þar sem Míla mun þjónusta Símann áfram á grundvelli heildsölusamnings. Á þremur helstu smásölumörkuðum fjarskiptaþjónustu er Síminn með eftirfarandi hlutdeild miðað við heildartekjur á viðkomandi mörkuðum árið 2021 á landsvísu:

i. Internettengingar – smásala. Hlutdeild Símans var 40-45%.

ii. Farsímakerfi – smásala. Hlutdeild Símans var 30-35%.

iii. Fastlínusímakerfi – smásala. Hlutdeild Símans var 60-65%.

Aðrir keppinautar Símans á þessum mörkuðum eru Nova og Sýn. Síminn er með mestu hlutdeildina á tveimur af þessum mörkuðum, þ.e. í Internettengingum og fastlínukerfum. Nova er hins vegar með hærri hlutdeild en Síminn í farsímakerfum eða 35-40%.

Heildsölusamningurinn raskar samkeppni

Heildsölusamningur Mílu og Símans var gerður samhliða samningi um kaup Ardian á Mílu og tilkynnt var þau viðskipti 23. október 2021. Ardian og Síminn segja heildsölusamning milli Mílu og Símans vera óaðskiljanlegan hluta af sölunni á Mílu og í raun forsendu hennar. 

Í andmælaskjalinu er rökstutt að ýmis alvarleg samkeppnisleg vandamál leiði af þessum samningi eins og hann var kynntur Samkeppniseftirlitinu við rannsókn málsins:

i. Einkakaupaákvæði: Samningurinn kvað á um kaup Símans á öllum helstu heildsöluaðföngum fjarskiptaþjónustu til 20+5 ára og fól í sér einkakauparéttindi til handa Mílu gagnvart Símanum. Yrði Síminn til langs tíma bundinn í viðskipti við Mílu. Um leið yrðu keppinautar Mílu að nær öllu leyti útilokaðir frá viðskiptum við stærsta veitanda fjarskiptaþjónustu á landinu. Einnig yrðu möguleikar Símans til að semja við aðra heildsöluþjónustuveitendur og veita með því Mílu aðhald mjög takmarkaðir.

Rannsókn SE leiddi ekki í ljós að umrædd ákvæði, eins og þau voru kynnt upphaflega, væru nauðsynleg til þess að Míla gæti haldið áfram uppbyggingu fjarskiptainnviða.

ii. „Ensk ákvæði“: Samkvæmt samningnum á Míla að vera aðalbirgir Símans en var skylt að upplýsa Mílu ef fyrirtækið fengi betra tilboð frá öðrum birgjum/neteigendum svo að Míla gæti jafnað boðið. Ef Míla byði betra eða jafn gott tilboð skyldi Síminn beina viðskiptunum til Mílu, en ef ekki, væri Símanum heimilt að versla við þriðja aðilann. Hér er um að ræða sk. „ensk ákvæði“ sem geta haft sömu skaðlegu áhrif og einkakaupaákvæði, sérstaklega þegar seljandinn er markaðsráðandi. Ákvæði af þessum toga getur einnig auðveldað samhæfingu keppinauta þegar seljandi viðkomandi þjónustu starfar á fákeppnismarkaði.

iii. Samkeppnisbönn: Í samningnum var að finna ákvæði sem fólu í sér samkeppnisbönn. Þeim var í aðalatriðum ætlað að koma í veg fyrir að Síminn keppti við Mílu í heildsölu og Míla keppti við Símann í smásölu. Myndu þessi samkeppnisbönn gilda í a.m.k. 20 ár. Samkeppnisbönn geta verið eðlilegur þáttur í kaupum á fyrirtækjum til þess að tryggja m.a. að virði hins selda færist í raun yfir til kaupenda. Samkeppnisbönn mega hins vegar ekki ganga lengra en nauðsynlegt er og almennt er lagt til grundvallar að þau geti ekki gilt lengur en í þrjú ár nema í algjörum undantekningartilvikum. Í andmælaskjalinu er rökstutt það mat Samkeppniseftirlitsins að Ardian hafi ekki sýnt fram á nauðsyn þessara ákvæða í heildsölusamningnum, eins og þau voru kynnt upphaflega.

iv. Ákvæði um heildsöluverð: Samkvæmt samningnum tekur verð Mílu, sem ekki er háð reglusettri verðlagningu Fjarskiptastofu, aðeins breytingum samkvæmt samningum í samræmi við vísitölu neysluverðs. Í andmælaskjalinu er bent á að samkeppnislegt aðhald í innviðum og heildsöluþjónustu ásamt tækniþróun síðustu áratuga hafi stuðlað að lægra verði. Hafi einingaverð fjarskipta undanfarna áratugi lækkað þó nokkuð, eða í öllu falli hækkað töluvert minna en almennt verðlag hérlendis sem vísitala neysluverðs endurspeglar. Af þessu leiði að mögulegur ábati af áframhaldandi tækniþróun og e.a. samkeppni renni allur eða að stærstum hluta beint til Mílu, í stað þess að endurspeglast í lægra heildsöluverði félagsins til Símans og eftir atvikum til annarra smásala fjarskiptaþjónustu hérlendis, sem ætti með virkri samkeppni að leiða til lægra verðs til neytenda. Frummat þetta miðaðist m.a. við að önnur ákvæði í upphaflegum samningi héldust óbreytt.

v. Ákvæði um náið samstarf Mílu og Símans: Í andmælaskjalinu er því lýst að heildsölusamningurinn skapi sterk efnahagsleg tengsl til langs tíma milli Símans og Mílu. Til viðbótar var í samningum mælt fyrir um sérstakar samstarfsnefndir („steering committee“ og „strategic committee“) sem myndu binda Símann og Mílu þéttum lóðréttum böndum með nánu samstarfi og samráði um viðskiptalegar ákvarðanir á fjarskiptamarkaði, sem og fjárfestingar og uppbyggingu. Var rökstutt að þetta myndi auka enn skaðleg áhrif heildsölumsamningsins.

vi. Heildsölusamningurinn fordæmalaus: Ardian byggði á því að salan á Mílu væri í samræmi við þróun erlendis og upphaflegur heildsölusamningur væri í samræmi við það sem tíðkist í sambærilegum viðskiptum. Rannsókn SE hefur leitt annað í ljós.

Í fjarskiptum er rætt um óvirka („dauða“) innviði (t.d. möstur, turnar, fasteignir, rör og lagnir) og virka innviði (framleiðsla á fjarskiptaþjónustu, svo sem tæki og búnaður sem senda og taka við fjarskiptamerkjum). Nokkuð er um það erlendis að fjarskiptafyrirtæki hafi selt óvirka innviði til fyrirtækja sem sérhæfa sig í rekstri slíkra eigna (stundum nefnd turnafélög í tilviki farneta, sem dæmi). Viðkomandi fjarskiptafyrirtæki leigir síðan aðstöðu af turnafélaginu fyrir virku innviðina sína. Slík viðskipti hafa átt sér stað hér á landi, sbr. ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 32/2021 sem fjallaði um kaup Digital Bridge á óvirkum fjarskiptainnviðum Sýnar og Nova.

Salan á Mílu felur hins vegar í sér sölu á bæði virkum og óvirkum innviðum. Gögn málsins sýna að erlendir ráðgjafar Símans bentu á að slík sala væri mjög óvenjuleg og kallaði á sérstaka fræðslu gagnvart mögulegum kaupendum. 

Markaðsráðandi staða Mílu styrkist

Í aðdraganda sölunnar á Mílu voru mikilvæg fjarskiptakerfi og tengd heildsölustarfsemi flutt frá Símanum til Mílu. Liggur fyrir að Ardian hefði ekki haft áhuga á að kaupunum ef Míla hefði ekki búið yfir þessum kerfum. Í andmælaskjalinu er rökstutt að þessi tilflutningur á kerfum hafi styrkt markaðsráðandi stöðu Mílu, og sett félagið í nýja og betri stöðu til þess að leggja stein í götu samkeppnisaðila og skaða samkeppni. Með stækkaðri starfsemi og auknu þjónustuframboði hafi Míla enn meiri getu og hvata til að útiloka eða veikja keppinauta sína.

„Backbone alliance“ og veiking á innviðasamkeppni

Í skýrslum ráðgjafa Símans og Ardian er fjallað um svonefnt grunnkerfa bandalag („backbone alliance“) og áhrif þess á stöðu Mílu eftir að félagið hefur verið selt frá Símanum. Í þessu felst í aðalatriðum að tveir keppinautar Símans og Mílu (Sýn og Nova) dragi úr eða leggi af rekstur eigin fjarskiptainnviða og kaupi þess í stað viðkomandi þjónustu einkum af Mílu. Er lagt til grundvallar að með þessu muni staða Mílu á markaði eflast verulega. Með vísan m.a. til þessa er í andmælaskjalinu rökstutt að salan á Mílu skapi hættu skaðlegri samhæfðri hegðun keppinauta sem geti m.a. raskað verulega innviðasamkeppni.

Ekki sýnt fram á hagræðingu

Í andmælaskjalinu kemur fram að Ardian hafi ekki sýnt fram á með fullnægjandi hætti að möguleg hagræðing vegi þau upp líkleg skaðleg áhrif samrunans eða að ástæða sé til þess að taka tillit til hagræðingarraka við mat á áhrifum samrunans.

Frekari rannsókn Samkeppniseftirlitsins og breytingar á markaði

Í andmælaskjali SE var því lýst að samruninn, þar með talin þau viðskipti og þær breytingar á Mílu sem honum tilheyrðu, leiddi til sterkari stöðu Mílu; ekki aðeins á mörkuðum þar sem félagið var markaðsráðandi fyrir heldur hefði samruninn óbreyttur einnig leitt til víðtækari lóðréttrar stöðu á fjarskiptamörkuðum og raunar nýrrar markaðsstöðu sem hefði gert Mílu enn betur kleift að útiloka keppinauta sína og yfirfæra samkeppnisstyrk frá einum markaði til annars, væru kaupin látin óátalin. Tengt þessu voru áform í gögnum frá ráðgjöfum Símanum og Ardian um grunnkerfa bandalag („backbone alliance“) og áhrif þess á stöðu Mílu eftir að félagið hefur verið selt frá Símanum. Í þessum áætlunum fólst að Sýn og Nova) myndi dragi úr eða legði af rekstur eigin fjarskiptainnviða og keyptu þess í stað viðkomandi þjónustu einkum af Mílu. Var lagt til grundvallar að með þessu myndi staða Mílu á markaði eflast verulega.

Eftir að andmælaskjalið var gefið út hefur Nova lýst því yfir gagnvart SE að viðræður við Símann og Sýn um samstarf um uppbyggingu fjarskiptainnviða hefðu ekki leitt til niðurstöðu og þær viðræður lægu niðri og engin áform um að hefja þær aftur. Nova ætli sér að starfa sem sjálfstæður keppinautur og reka og efla eigin burðarnet í fjarskiptum. Hafi Nova samið við Ljósleiðarann (8. júlí 2022) um afnot af ljósleiðaraþráðum þess fyrirtækis til byggja frekar upp eigið burðarnet til að styrkja sig í samkeppni við Mílu um gagnaflutning á landsvísu.

Þann 5. september 2022 var greint frá sölu á stofneti Sýnar til Ljósleiðarans og þjónustusamningi milli fyrirtækjanna til tíu ára.

Þessi atvik sem áttu sér stað eftir útgáfu andmælaskjalsins gefa ótvírætt til kynna að áform um grunnkerfa bandalag munu ekki ganga eftir.

Um það bil er andmælaskjalið var birt náði Ljósleiðarinn samningi við utanríkisráðuneytið um afnot fyrirtækisins af tveimur af átta ljósleiðaraþráðum í ljósleiðarastreng Atlantshafsbandalagsins (NATO streng), sem liggur hringinn í kringum Ísland og til Vestfjarða. Þýðir þetta aukið þjónustuframboð Ljósleiðarans. Í tilkynningu Nova 8. júlí 2022 vegna samningsins við Ljósleiðarann er vísað til þessa og sagt nýting á ljósleiðurum Ljósleiðarans á landsvísu muni flýta fyrir uppbyggingu 5G enn frekar. Er og sagt að með þessu samstarfi gefist Nova enn frekar kostur á að styrkja fjarskiptasambönd landsmanna og hraða uppbyggingu 5G á landsbyggðinni og þá sérstaklega á Vestfjörðum og Norðausturlandi.

Í tilkynningu Sýnar í kauphöll þann 5. september 2022 segir þetta um samninginn við Ljósleiðarann: „Sýn hf. og Ljósleiðarinn ehf. hafa í dag ritað undir samkomulag um einkaviðræður og helstu skilmála samninga sem lúta annars vegar að sölu á stofnneti Sýnar hf. til Ljósleiðarans ehf. og hins vegar að þjónustusamningi milli aðila til tíu ára. [...] Miðað er við að endanlegir samningar liggi fyrir eigi síðar en 15. desember nk. [...] Samkomulagið er með fyrirvara um fjármögnun, áreiðanleikakönnun og að Samkeppniseftirlitið samþykki endanlega kaup- og þjónustusamninga um viðskiptin.“

Á fundi með SE staðfesti Sýn framangreint, þ.e. að búið væri að semja um helstu skilmála við Ljósleiðarann og að undanskildu samþykki SE sneru fyrirvararnir ekki að Sýn heldur Ljósleiðaranum, þ.e. áreiðanleikakönnun Ljósleiðarans á viðkomandi eignum Sýnar og fjármögnun.

Samhliða rannsókn málsins hafa því samkeppnishorfur og líklegt framtíðarumhverfi fjarskipta hérlendis breyst talsvert eftir birtingu andmælaskjalsins. Þannig hafa keppinautar Mílu í innviða- og heildsölustarfsemi samið um og/eða tilkynnt opinberlega um uppbyggingu og eflingu gagnaflutnings hérlendis, sér í lagi á stofnlínumarkaði. Við mat á samkeppnislegum áhrifum af kaupum Ardian á Mílu er höfð hliðsjón af fyrirsjáanlegum breytingum af þessu tagi.

Við frekari rannsókn eftir útgáfu andmælaskjalsins komu fram vísbendingar um að staða Mílu á tilteknu sviði væri ekki jafn sterk og lagt var grundvallar í andmælaskjalinu. Er einnig höfð hliðsjón af þessu.

Unnt reyndist að annars vegar verja samkeppni og ná fram jákvæðum breytingum á eignarhaldi Mílu

Frá upphafi þessa máls hefur Samkeppniseftirlitið litið svo á að rof á eignartengslum Símans og Mílu væru, ein og sér, til þess fallin að hafa jákvæð áhrif á samkeppni. Hins vegar hefði salan verið útfærð með þeim hætti að hún skapaði alvarleg samkeppnisleg vandamál.

Viðfangsefni Samkeppniseftirlitsins í sáttaviðræðum við Ardian var að kanna hvort unnt væri að leysa þetta mál með þeim hætti að annars vegar hagsmunir samfélagsins af samkeppni á afar mikilvægum markaði og hins vegar viðskiptalegir hagsmunir tengdir sölunni á Mílu séu tryggðir með fullnægjandi hætti. Ef það gengi eftir væri unnt að ná fram jákvæðum breytingum á fjarskiptamarkaði.

Með þeim skilyrðum sem fram koma í sáttinni við Ardian hefur verið komið í veg fyrir þau skaðlegu áhrif sem ella hefðu leitt af samrunanum. Þá er með sölu Mílu slitið á eignarhald stærsta smásala fjarskiptaþjónustu hérlendis á stærsta heildsölufyrirtæki fjarskipta á Íslandi. Að því leyti hefur samruninn óhjákvæmilega í för með sér jákvæða breytingu á lóðrétt samþættu eignarhaldi sem einkennt hefur fjarskiptamarkað um árabil.

Einnig skiptir miklu að með gerð sáttar við Samkeppniseftirlitið hafa Ardian og Míla undirgengist skilyrði, ekki aðeins um verulegar breytingar á heildsölusamningi við stærsta smásala fjarskiptaþjónustu og fyrrum eiganda félagsins, heldur einnig margvíslegar skuldbindingar til þess að tryggja samkeppni, m.a. um bann við mismunun og jafnan aðgang að kerfum og þjónustu, upplýsingaskyldu vegna fyrirhugaðra breytinga, og bann við samkeppnishamlandi vöndlun og samtvinnun með skýrri skyldu um aðgreiningu allra helstu þjónustuþátta í starfsemi Mílu.

Til viðbótar þessu hafa samkeppnisaðstæður og líklegt framtíðarumhverfi fjarskipta hérlendis þróast til betri vegar samhliða málsmeðferð og rannsókn Samkeppniseftirlitsins undanfarin misseri. Keppinautar og mögulegir samkeppnisaðilar Mílu hafa samið um og/eða tilkynnt umfangsmiklar aðgerðir um uppbyggingu og stækkaða starfsemi sína í gagnaflutningi hérlendis, sér í lagi á stofnlínumarkaði. Samkeppniseftirlitið lítur eðlilega til slíkra breytinga, og styðja þær aðrar aðgerðir eftirlitsins í sátt við samrunaaðila í þessu máli. 

Ítarleg lýsing á rannsókn og málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins

Rannsókn Samkeppniseftirlitsins (SE) í þessu máli hefur verið bæði ítarleg og umfangsmikil. Til þess að gefa heildstætt yfirlit yfir hana og aðdraganda hennar er hér birt ítarleg tímalína.

Formleg rannsókn hófst þann 8. febrúar 2022, en þá móttók Samkeppniseftirlitið fullnægjandi samrunatilkynningu. Fyrir þann tíma gat Samkeppniseftirlitið ekki leitað upplýsinga og gagna í málinu.

Hins vegar átti SE í samskiptum við kaupanda og seljanda í aðdraganda tilkynningarinnar. Eru þau samskipti einnig rakin hér á eftir.

Aðdragandi rannsóknar SE á kaupum Ardian á Mílu

15. september 2021: Fundur SE með Ardian og Símanum í aðdraganda sölunnar á Mílu. SE benti á fundinum á að breytt eignarhald á Mílu gæti verið jákvætt en gæta yrði að því að viðskiptasamningar milli Símans og Mílu myndu ekki raska samkeppni.

23. október 2021: Tilkynnt í kauphöll að Síminn hefði selt Ardian Mílu.

1. nóvember 2021: Ardian greindi SE bréflega frá því að fyrirtækið hafi keypt Mílu og að kaupin séu háð fyrirvara um samþykki SE. Ardian telji að kaupin feli ekki í sér tilkynningarskyldan samruna þar sem fyrirtækið hafi enga veltu hér á landi. Óskað var eftir því að upplýst yrði hvort SE ætlaði að nýta sér lagaheimild til að kalla eftir tilkynningu á samrunanum þar sem hann væri ekki fyrirfram tilkynningarskyldur vegna þess að veltumörk væru ekki uppfyllt.

2. nóvember 2021: Við mat á því hvort kalla bæri eftir tilkynningu, svo unnt væri að leggja mat á samkeppnisleg áhrif af kaupum Ardian á Mílu, óskaði SE eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila. Sjá nánar tilkynningu SE. Sjónarmið bárust í kjölfarið frá Fjarskiptastofu og 11 fjarskiptafyrirtækjum. Flestir þessara aðila hvöttu SE til að kalla eftir tilkynningu frá Ardian og rannsaka áhrif kaupanna á Mílu á samkeppni.

19. nóvember 2021: SE kallar eftir samrunatilkynningu frá Ardian. Kom fram í tilkynningu SE að þrátt fyrir að jákvæð samkeppnisleg áhrif geti leitt af því að slitið sé á lóðrétt eignatengsl á milli Símans og Mílu, þurfi „að rannsaka hvort önnur atriði tengd samrunanum geti leitt til skaðlegra áhrifa á samkeppni. Sem dæmi telur Samkeppniseftirlitið mikilvægt að taka til skoðunar viðskiptasamband Símans og Mílu í kjölfar samrunans og möguleg áhrif þess á hagsmuni keppinauta og samkeppni á viðkomandi mörkuðum.“

22. desember 2021: Ardian greinir SE frá breyttri afstöðu til tilkynningarskyldu. Komið hefði í ljós að Ardian hefði veltu á Íslandi og kaupin á Mílu fælu því í sér tilkynningarskyldan samruna.

19. janúar 2022: SE barst samrunatilkynning frá Ardian. Í tilkynningu SE frá 20. janúar 2022 kom fram að eftirlitið myndi meta hvort samrunatilkynningin væri fullnægjandi, þ.e. hvort hún innihéldi allar nauðsynlegar upplýsingar um kaup Ardian á Mílu eins og reglur kveða á um. Kom síðar í ljós að sú tilkynning var ekki fullnægjandi og gat því ekki verið grundvöllur til að hefja rannsókn á samrunanum.

Rannsókn SE hefst þann 8. febrúar 2022

8. febrúar 2022: SE barst fullnægjandi samrunatilkynning frá Ardian. Við þetta tímamark byrjuðu að líða frestir sem SE hefur samkvæmt samkeppnislögum til að rannsaka samruna.

10. febrúar 2022: SE hóf samráðsferli og gaf Fjarskiptastofu, viðskiptavinum og keppinautum Mílu og Símans og öðrum áhugasömum kost á að tjá sig um möguleg áhrif af kaupum Ardian á Mílu og um efni samrunatilkynningarinnar. Var sérstaklega óskað eftir því að umsagnaraðilar fjölluðu um hvaða áhrif salan á Mílu hefði „á samkeppni, um markaðsskilgreiningar, lóðrétt tengsl Símans og Mílu vegna langtíma heildsölusamnings eftir samrunann og fleira“, sbr. bréf og tilkynningu SE.

Febrúar – júní 2022: Mjög umfangsmikil gagnaöflun og rannsókn SE á sér stað. Eftirfarandi kom m.a. fram í þessari rannsókn:

i. Sjónarmið um samkeppnisleg áhrif af kaupum Ardian á Mílu bárust m.a. frá Nova, Sýn, Ljósleiðaranum, Farice, Snerpu, Tengi, Hringiðunni og Íslandsturnum. Flestir aðilar töldu jákvætt að slitið yrði á lóðrétt eignatengsl á milli Mílu og Símans. Á hinn bóginn sé það neikvætt að með samrunanum séu sköpuð formbundin hagsmunatengls með heildsölusamningi milli Símans og Mílu til langs tíma og að með samningnum verði búið að læsa allt að 60% af öllum heildsöluviðskiptum fjarskiptaþjónustu til næstu 20 ára að lágmarki. Settu flestir þessara aðila fram rökstuddar áhyggjur af samkeppnisaðstæðum á fjarskiptamarkaði eftir viðskiptin. Ennfremur setti Fjarskiptastofa fram ítarleg sjónarmið um skaðleg áhrif viðskiptanna og veitti eftirlitinu upplýsingar sem mikilvægar voru við rannsókn málsins. Ardian og Síminn tjáðu sig um þessar umsagnir og mótmæltu því að salan á Mílu væri til þess fallin að raska samkeppni.

ii. SE tilkynnti aðilum um að samruninn og rannsókn hans færi á fasa II hinn 14. mars 2022, enda nauðsynlegt að rannsaka samrunann nánar.

iii. SE aflaði viðamikilla innanhúsgagna frá Símanum og Ardian. Í þessum gögnum er m.a. lýst afar sterkri stöðu Mílu á markaði og tækifærum til mikillar sóknar fyrirtækisins á grundvelli m.a. breytts eignarhalds, nýrrar stöðu Mílu með breikkuðu vöruframboði og heildsölusamningsins við Símann.

iv. Í gögnum frá Símanum og Ardian var fjallað um áætlanir um mjög umfangsmikið framtíðarsamstarf fjarskiptafélaga. Er þetta nefnt í gögnunum sem mögulegt „Backbone Alliance“. Virðist lagt til grundvallar að Míla, Síminn, Sýn og Nova muni mynda þetta gagnaflutnings og grunnkerfa bandalag. Taldi SE nauðsynlegt að afla ítarlegra gagna vegna þessa þar sem þessi áform gætu haft mikil áhrif á samkeppni á fjarskiptamarkaði eftir yfirtöku Ardian á Mílu.

Rannsókn á gögnum málsins, greining á sjónarmiðum samrunaaðila og umsagnaraðila, sjónarmið Fjarskiptastofu, sem og samráð við erlendar systurstofnanir leiddi til þess að SE ritaði andmælaskjal í málinu, en það er gert þegar líkur eru taldar á íhlutun. Er ritun andmælaskjals umfram skyldu stjórnsýslulaga og miðar að því að gefa aðilum ítrasta tækifæri til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri.

SE birtir andmælaskjal

1. júlí 2022: Í kjölfar ítarlegrar rannsóknar birti SE Símanum og Ardian andmælaskjal og átti sama dag fund með Ardian um þar sem andmælaskjalið og staða rannsóknar var kynnt. Í andmælaskjalinu (114 bls.) er lýst því frummati eftirlitsins að kaup Ardian á Mílu raski samkeppni og að þörf væri á íhlutun til að vinna gegn þeirri röskun.

5. júlí 2022: Að ósk Ardian var haldinn fundur þar sem rætt var um efni þessa máls og um mögulegar sáttaviðræður. Í 15. gr. reglna um tilkynningu samruna segir að forsenda þess „að máli sé lokið með sátt er að samrunaaðilar óski eftir sáttarviðræðum við Samkeppniseftirlitið og leggi fram heildstæðar tillögur að skilyrðum sem ætlað er að leysa með fullnægjandi hætti möguleg samkeppnisleg vandamál sem annars myndu leiða af samruna.“

7. júlí 2022: Að ósk Símans var haldinn fundur þar sem rætt var um efni andmælaskjalsins og rannsókn málsins.

8. júlí 2022: Að ósk Ardian var haldinn annar fundur þar sem rætt var um efni málsins og um mögulegar sáttaviðræður.

Ardian óskar eftir sáttaviðræðum og setur fram tillögur

11. júlí 2022: Ardian óskaði formlega eftir því að hefja sáttaviðræður við SE sem eftirlitið féllst á að gera.

15. júlí 2022: Ardian sendi SE tillögur sem ætlað var að leysa þau samkeppnislegu vandamál sem talin voru stafa af samrunanum í andmælaskjali eftirlitsins. Í samræmi við samkeppnislög framlengdist þá frestur eftirlitsins til rannsóknar samrunans um 15 virka daga. Jafnframt bárust frá Ardian og Símanum athugasemdir við efni andmælaskjalsins.

17. júlí 2022: Tilkynning Símans til kauphallar þar sem m.a. segir: „Þann 9. júlí 2022 tilkynnti Síminn um að Ardian hefði upplýst að félagið hefði óskað eftir sáttarviðræðum við Samkeppniseftirlitið. Ardian hefur skilað tillögum að skilyrðum til þess að mæta samkeppnislegum áhyggjum Samkeppniseftirlitsins. Í dag upplýsti Ardian Símann um að það væri mat Ardian að tillögurnar sem félagið hefði lagt fyrir Samkeppniseftirlitið varðandi breytingar á fyrirhuguðum heildsölusamningi milli Símans og Mílu að breytingarnar væru íþyngjandi og þess eðlis að fela í sér neikvæð áhrif í skilningi kaupsamnings aðila. Það væri mat Ardian að ef samruninn verði samþykktur af hálfu samkeppnisyfirvalda með fyrirliggjandi skilyrðum feli það í sér að eitt af skilyrðum þess að viðskiptin gangi í gegn samkvæmt kaupsamningnum teljist ekki uppfyllt. Ardian hefur upplýst að félagið sé ekki reiðubúið til þess að ljúka viðskiptunum á grundvelli óbreytts kaupsamnings. Ljóst er af þessu að Síminn mun þurfa að ræða við Ardian um atriði sem varða kaupsamning aðila, samhliða viðræðum Ardian við Samkeppniseftirlitið.“

Síminn tilkynnti síðan 22. júlí 2022 að fyrirtækið og Ardian hefðu náð samkomulagi um breytingar á kaupsamningnum vegna tillagna Ardian um skilyrði vegna kaupanna á Mílu. Í breytingunum felist m.a. að kaupverðið á Mílu lækki um 5 milljarða kr. og að samningurinn sé „háður þeim fyrirvara að tillögur Ardian gagnvart Samkeppniseftirlitinu séu fullnægjandi og að ekki þurfi að koma til frekari íþyngjandi skilyrða og/eða breytinga til að mæta kröfum Samkeppniseftirlitsins.“

Markaðspróf SE á tillögum Ardian að skilyrðum

21. júlí 2022: SE óskaði eftir umsögnum Fjarskiptastofu, viðskiptavina og keppinauta Mílu um tillögur Ardian að skilyrðum sem ætlað er að leysa þau samkeppnislegu vandamál sem ella myndu leiða af kaupunum á Mílu. Var umsagnarbeiðnin liður í markaðsprófi á framlögðum tillögum Ardian. Einnig var óskað eftir umsögn við þær athugasemdir sem Ardian og Síminn höfðu gert við andmælaskjal SE. Til þess að auðvelda umsagnaraðilum að koma að sjónarmiðum útbjó SE ítarlega samantekt á frummati eftirlitsins á samkeppnislegum áhrifum af kaupum Ardian á Mílu, sbr. nánar tilkynningu frá 21. júlí 2022.

26. júlí 2022: Sáttafundur haldinn með Ardian þar sem rætt var um tillögur fyrirtækisins að skilyrðum og hvort til staðar væru mál/samningar sem væru efnislega sambærilegir heildsölusamningi Mílu og Símans.

9. ágúst 2022: Sjónarmið umsagnaraðila og athugasemdir Símans og Ardian birtar. Sjónarmið vegna tillögu Ardian að skilyrðum og við athugasemdum Símans og Ardian við andmælaskjal SE bárust í lok júlí og byrjun ágúst frá m.a. Fjarskiptastofu, Nova, Sýn, Tengi, Ljósleiðaranum, Farice, Snerpu, Hringiðunni, Íslandsturnum og Mílu. Flestir umsagnaraðila töldu að kaup Ardian á Mílu raski að óbreyttu samkeppni og að tillögur Ardian að skilyrðum dugi ekki til að afstýra þeim samkeppnishömlum. Nova tók fram að viðræður við Símann og Sýn um samstarf um uppbyggingu fjarskiptainnviða hefðu ekki leitt til niðurstöðu og þær viðræður lægu niðri og engin áform um að hefja þær aftur.

SE gaf Ardian og Símanum kost á því að tjá sig um framangreindar umsagnir. Athugasemdir Símans bárust 4. ágúst og Ardian 6. ágúst 2022. Í athugasemdum fyrirtækjanna er m.a. mótmælt þeim sjónarmiðum umsagnaraðila að tillögur Ardian dugi ekki til vinna gegn þeim samkeppnishömlum sem leiða af sölunni á Mílu. Öll framangreind gögn voru gerð aðgengileg á heimasíðu SE og var öllum áhugasömum gefin frestur til 10. ágúst 2022 til að koma að frekari sjónarmiðum, sbr. nánar tilkynningu SE.

9. ágúst 2022: Sáttafundur haldinn með Ardian. Á fundinum var Ardian upplýst um stöðu athugunar SE á framkomnum umsögnum Fjarskiptastofu og fjarskiptafyrirtækja og viðbrögðum Ardian og Símans við þeim. Var meginefni framkominna athugasemda rætt ítarlega, en flestir umsagnaraðilar töldu að tillögur Ardian væru ekki fullnægjandi. Áfram var rætt um hvort til staðar væru mál/samningar sem væru efnislega sambærilegir heildsölusamningi Mílu og Símans. Á fundinum kom jafnframt fram að SE hefði fullan hug á áframhaldandi sáttarviðræðum með það að markmiði að finna ásættanlega lausn á þeim samkeppnisvandamálum sem eftirlitið hefði komið auga á. Jafnframt var ítrekað að rof á eignatengslum Símans og Mílu væru jákvæð, en samhliða að það væri verkefni eftirlitsins að tryggja virka samkeppni á fjarskiptamarkaði. Á þessu stigi væri það frummat SE að niðurstaðan í andmælaskjalinu stæði, þ.e. að sökum m.a. heildsölusamningsins myndu kaup Ardian á Mílu raska samkeppni og þörf væri á íhlutun til að vinna gegn þeim. Einnig væri það frummat eftirlitsins, á þessu stigi rannsóknar, að framboðin skilyrði væru ekki fullnægjandi. Var þá á fundinum rætt um önnur möguleg skilyrði sem unnt væri að setja til að vernda almannahagsmuni. Að ósk Ardian setti SE fram tilteknar tillögur um frekari skilyrði.

10. ágúst 2022: Frekari sjónarmið bárust frá Fjarskiptastofu, Nova, Ljósleiðaranum, Tengi og Snerpu. Umsagnaraðilar áréttuðu að tillögur Ardian að skilyrðum dugi ekki til að afstýra þeim samkeppnishömlum sem leiða af kaupunum á Mílu.

11. ágúst 2022: Sáttafundur haldinn með Ardian. Umræða um möguleg frekari skilyrði hélt áfram. Var niðurstaða þess fundar að ástæða væri til að halda viðræðum áfram.

Ardian óskar eftir því að SE framlengi frest til að rannsaka málið

11. ágúst 2022: Bréf frá Ardian þar sem óskað er eftir að SE nýti heimild samkeppnislaga til að framlengja frest svo unnt sé að halda sáttaviðræðum áfram.

11. ágúst 2022: SE svarar beiðni Ardian um að frestur sé framlengdur. Í bréfinu segir að það sé mat eftirlitsins að forsendur séu „til að kanna nánar í sáttaviðræðum við Ardian hvort unnt sé að leysa þetta mál með þeim hætti að annars vegar hagsmunir samfélagsins af samkeppni á afar mikilvægum markaði og hins vegar viðskiptalegir hagsmunir tengdir sölunni á Mílu séu tryggðir með fullnægjandi hætti. Í ljósi þessa og með hliðsjón af beiðni Ardian framlengir Samkeppniseftirlitið hér með frest til rannsóknar á samruna Ardian og Mílu um 20 virka daga.“ Sjá nánar tilkynningu SE.

12. ágúst 2022: Sáttafundur með Ardian. Rætt um skipulag og efnistök frekari sáttafunda. SE beindi því til Ardian að leggja fram skriflega útfærslu og skýringar á mögulegum frekari skilyrðum sem fyrirtækið hafði fjallað um á fundunum 9. og 11. ágúst 2022. Það væri unnt að gera með óbindandi hætti en mikilvægt væri að SE gæti sem fyrst metið hvort um raunhæfar hugmyndir væri að ræða. Ardian sagði að unnið væri að þessu og að tillögur og útskýringar yrðu sendar SE sem fyrst.

16. ágúst 2022: Samtal við Ardian. SE spurðist fyrir um hvenær Ardian myndi leggja fram skriflega útfærslu og skýringar á mögulegum frekari skilyrðum. SE upplýst um að tafir yrðu á því að Ardian myndi leggja þetta fram.

17. ágúst 2022: Fundur með forstjóra Símans. Rætt var stöðu rannsóknar SE og um setningu mögulegra frekari skilyrða vegna kaupa Ardian á Mílu.

18. ágúst 2022: Sáttafundur með Ardian. Rætt m.a. um mögulega aukna fjárfestingu Mílu í innviðum og önnur möguleg jákvæð áhrif sem leitt gætu af kaupum Ardian á Mílu.

18. ágúst 2022: Fundur með forstjóra Mílu. Var fjallað m.a. um fjárfestingaráætlanir Mílu og stöðu fyrirtækisins í dag.

18. ágúst 2022: Lögmenn Ardian komu inn á fund SE með forstjóra Mílu. Var þá rætt um færslu á kerfum Símans yfir til Mílu í árslok 2021. Var fjallað um áhyggjur Fjarskiptastofu og viðskiptavina og keppinauta Mílu af áhrifum þessarar tilfærslu á samkeppni og rætt um möguleg skilyrði til að vernda samkeppni.

18. ágúst 2022: Athugasemdir Ardian og Símans við sjónarmið Fjarskiptastofu og fjarskiptafyrirtækja frá 10. ágúst 2022. Í umsögnunum var því aðallega mótmælt að flutningur á kerfum Símans til Mílu hefði þau áhrif að Síminn gæti ekki átt viðskipti við önnur innviðafyrirtæki en Mílu nema fyrir milligöngu Mílu.

19. ágúst 2022: Fundur með stjórn Símans hf. SE fór yfir þau samkeppnislegu vandamál sem þyrfti að leysa vegna sölunnar á Mílu og stjórnin benti á jákvæð áhrif af þessum viðskiptum. Einnig var rætt um möguleg frekari skilyrði til að vinna gegn því að salan á Mílu raskaði samkeppni.

22. – 25. ágúst 2022: Samtöl við Ardian þar sem SE spurðist fyrir um hvenær Ardian myndi leggja fram skriflega útfærslu og skýringar á mögulegum frekari skilyrðum, enda væri málið í biðstöðu þar til frekari tillögur Ardian kæmu fram.

26. ágúst 2022: Ardian sendi SE skriflegar tillögur að frekari skilyrðum ásamt útskýringum á þeim.

29. ágúst 2022: Sáttafundur SE með Ardian. Rætt var um tillögur Adrian frá 26. ágúst 2022.

30. ágúst 2022: Fundur SE með Símanum. Síminn var spurður um ýmis atriði sem tengjast tillögum Ardian.

2. september 2022: SE sendi Ardian minnisblað (30 bls.) sem fól í sér viðbrögð við tillögum Ardian um frekari skilyrði. Í minnisblaðinu var m.a. rökstutt að tillögur Ardian væru ekki fullnægjandi til þess að leysa þau samkeppnislegu vandamál sem leiddu af kaupunum á Mílu.

5. september 2022: Sáttafundur með Ardian. Rætt um tillögur Ardian og efni minnisblaðs SE frá 2. september 2022.

6. september 2022: Ardian sendir SE frekari tillögur að skilyrðum.

7. september 2022: Sáttafundur með Ardian. Rætt um nýjar tillögur Ardian.

8. september 2022: Sáttafundur með Ardian. Áfram rætt um nýjar tillögur Ardian.

9. september 2022: Að beiðni Ardian sendi SE drög að sátt þar sem fram koma tillögur SE að skilyrðum sem nauðsynlegt sé að setja til að vernda samkeppni. Jafnframt var að finna drög að yfirlýsingu sem talið var nauðsynlegt að Síminn myndi skrifa undir.

12. september 2022: Ardian sendir SE athugasemdir og breytingartillögur vegna draga SE að sátt.

12. september 2022: Sáttafundur með Ardian þar sem rætt er um stöðu málsins og viðbrögð Ardian við tillögum SE.

12. september 2022: Fundur með Mílu og Ardian þar sem Míla lýsti mati sínu á tillögunum sem fram komu í drögum SE að sátt frá 9. september 2022.

13. september 2022: Tölvupóstsamskipti vegna ýmissa tillagna Ardian um breytingar á fyrirliggjandi drögum að sátt og SE sendi Ardian uppfærð drög.

14. september 2022: Síminn greinir SE frá því að fyrirtækið sé reiðubúið að undirrita yfirlýsingunna frá 9. september 2022.

14. september 2022: Ardian tilkynnir SE að fyrirtækið vilji sætta málið á grundvelli fyrirliggjandi draga að sátt.

15. september 2022: Ardian og SE undirrita sátt og síðar Míla. Síminn undirritar samhliða yfirlýsingu.