Samruna Ferðaskrifstofu Íslands og Heimsferða sett skilyrði
Samkeppniseftirlitið hefur heimilað kaup Ferðaskrifstofu Íslands á rekstri Heimsferða, á grundvelli sáttar sem samrunaaðilar hafa gert við eftirlitið. Með sáttinni skuldbindur sameinað fyrirtæki sig til þess að grípa til aðgerða sem koma í veg fyrir samkeppnishindranir sem samruninn myndi að öðrum kosti valda. Aðgerðirnar eru þessar:
- Sameinað fyrirtæki skuldbindur sig til að tryggja sjálfstæði þess gagnvart Icelandair samstæðunni, með því að girða fyrir viðskipti milli fyrirtækjanna nema í nánar skilgreindum tilvikum. Sömuleiðis verði eignatengsl á milli sameinaðs fyrirtækis og Icelandair rofin innan tiltekins tímafrests og girt fyrir beitingu atkvæðisréttar þangað til.
- Sameinað fyrirtæki skuldbindur sig til að gefa öðrum ferðaskrifstofum færi á að nýta sætaframboð í flugi á vegum sameinaðs fyrirtækis með heildsölu á flugsætum. Í sáttinni eru þessir aðilar nefndir „endurseljendur“. Með því er keppinautum, og þar með neytendum, gefinn kostur á að njóta mögulegrar hagkvæmni sem af samrunanum getur hlotist að mati samrunaaðila. Ferðaskrifstofustarfsemi á vegum Icelandair nýtur ekki þessara réttinda.
Hér má nálgast ákvörðun 10/2022 um samrunann.
Óvissa um þróun markaða – flókin rannsókn
Við rannsókn máls þessa hefur mikil óvissa ríkt um þróun markaða í ferðaþjónustu og er sú óvissa enn að nokkru leyti til staðar. Á meðan á rannsókn stóð lá ferðaþjónusta í heiminum niðri á tímabili. Hér á landi lágu pakkaferðir til útlanda niðri á fyrstu stigum rannsóknarinnar, en starfsemin hökti síðan af stað með lokunum inn á milli, eftir því sem heimsfaraldri af völdum COVID-19 vatt fram.
Þessar aðstæður flæktu mjög rannsókn málsins, ekki síst vegna þess að aðstæður á markaðnum breyttust ört. Fyrstu rannsóknir bentu til þess að samruninn hefði í för með sér verulegar samkeppnishindranir og að þær tillögur að lausnum sem samrunaaðilar höfðu sett fram myndu ekki ryðja þeim hindrunum úr vegi.
Samrunaaðilar ákváðu því að draga samrunatilkynningu sína til baka og tilkynna um samrunann að nýju, þar sem kannað yrði til þrautar hvort unnt væri að heimila samrunann á grundvelli breyttra skilyrða. Jafnframt gæfist tækifæri til þess að rannsaka nánar þær breytingar sem væru að verða á markaðnum, þar á meðal af völdum Covid-19.
Niðurstöður rannsóknar – breytingar á starfsumhverfi ferðaskrifstofa og þörf íhlutunar
Helstu niðurstöður þessarar rannsóknar eru eftirfarandi:
- Þjónustumarkaður málsins er sala innlendra
ferðaskrifstofa á pakkaferðum frá Íslandi. Þótt breytingar séu að verða á
starfsemi á markaðnum eða tengdri starfsemi hafa pakkaferðir áfram skýr
sérkenni og fela í sér þjónustu og öryggi sem sker sig frá ferðum sem
ferðalangar skipuleggja sjálfir (eigin bókanir). Kannanir sem
Samkeppniseftirlitið lét framkvæma sýna einnig að samrunaaðilar eru nánir
keppinautar hvors annars og VITA og ferðaskrifstofustarfsemi á vegum Icelandair
eru nánustu keppinautar samrunaaðila. Ekki er því hægt að fallast á þau
sjónarmið samrunaaðila að pakkaferðir og eigin bókanir teljist til sama
markaðar.
- Eigin bókanir ferðalanga virðast hins vegar
veita samrunaaðilum visst samkeppnislegt aðhald. Gögn málsins benda m.a. til
þess að vægi í sölu einstakra flugsæta í flugi á vegum samrunaaðila sé að
aukast.
- Sterk staða Icelandair-samstæðunnar á markaði
málsins og tengdum mörkuðum og nýlegar breytingar hjá samstæðunni hafa aukið
það samkeppnislega aðhald sem ferðaskrifstofur búa við. Icelandair hefur nýlega
sótt inn á áfangastaði í áætlunarflugi þar sem ferðaskrifstofur voru áður
sterkar, auk þess sem skipulagsbreytingar hafa miðað að því að samræma í ríkara
mæli ferðaskrifstofustarfsemi og áætlunarflug Icelandair.
- Á árinu 2021 hóf PLAY að fljúga til áfangastaða
sem samrunaaðilar höfðu áður sótt á. Hefur þetta aukið framboð á flugsætum til
þessara áfangastaða og aukið samkeppnislegt aðhald að því leyti. Frekari
reynsla á eftir að koma á áhrif PLAY á pakkaferðir.
- Undir rekstri málsins hafa aðgangshindranir inn
á markaðinn minnkað að því leyti að nýlegar lagabreytingar hafa dregið úr
kostnaði vegna tryggingarskyldu pakkaferða. Einnig hefur framboð á flugsætum
aukist, en skortur á flugsætum skapar hindranir fyrir ekki síst minni
ferðaskrifstofur. Þá bendir gagnaöflun eftirlitsins til þess að nýir aðilar
geti náð til sín veltu á markaðnum.
- Þrátt fyrir framangreint er ljóst að með
samrunanum verður veruleg samþjöppun á markaði fyrir pakkaferðir frá Íslandi.
Að mati Samkeppniseftirlitsins er sérstök ástæða til þess að hafa áhyggjur af
stöðu smærri keppinauta eftir samrunann, þ.e. einkum stöðu ferðaskrifstofa sem
ekki hafa bolmagn til þess að leigja eða reka flugvél á sínum vegum og eru
undir samrunaaðila og innlend flugfélög komin um flugsæti. Því er mikilvægt að
slíkum ferðaskrifstofum verði tryggt aðgengi að flugsætum, sbr. áðurnefnd
skilyrði.
- Við samrunann eykst einnig hætta á samhæfðri hegðun stærri keppinauta á markaðnum. Ferðaskrifstofa Íslands er í hópi stærri hluthafa í Icelandair og hefur á liðnum árum keypt flug af Icelandair og VITA. Telur eftirlitið ástæðu til íhlutunar vegna þessa, sbr. áðurnefnd skilyrði.
Með hliðsjón af framangreindu, einkum síðast töldu tveimur atriðunum, taldi Samkeppniseftirlitið ekki unnt að heimila samrunann án íhlutunar. Lögðu samrunaaðilar því fram tillögur að skilyrðum og leiddu viðræður til áðurgreindrar sáttar.
Möguleg endurskoðun skilyrða vegna óvissu
Í ljósi þeirrar óvissu sem verið hefur um þróun markaðarins á rannsóknartímabilinu er í sáttinni kveðið á um endurskoðun hennar. Í því felst að aðilar eru ásáttir um að Samkeppniseftirlitið geti gert breytingar á kjörum og skilmálum heildsölu til hagsbóta fyrir endurseljendur sæta ef í ljós kemur að sáttin og skilmálar sem henni fylgja séu ekki að ná markmiðum sínum. Á hinn bóginn er eftirlitið einnig reiðubúið að falla frá skilyrðum um heildsölu ef í ljós kemur að þeirra sé ekki þörf, vegna breytinga á markaðnum.
Um Icelandair
Í samrunaákvörðun þessari er talsvert fjallað um stöðu Icelandair-samstæðunnar á mörkuðum málsins og tengdum mörkuðum. Rétt er að taka fram að samrunamál þetta er ekki réttur vettvangur til að rannsaka vísbendingar, ábendingar eða kvartanir um mögulegar samkeppnishindranir sem leiða kunna af stöðu eða háttsemi Icelandair, eða grípa til aðgerða vegna slíkra hindrana. Full ástæða er hins vegar til þess að fylgjast í framhaldinu með áhrifum Icelandair-samstæðunnar á ferðaþjónustumarkaði.
Um eignarhald Arion banka
Með samrunanum er bundinn endir á yfirráð Arion banka hf. yfir Heimsferðum, en þau yfirráð voru til þess fallin að hindra samkeppni, sbr. ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 31/2019 . Eftir sem áður mun Arion banki fara með stóran eignarhlut í sameinuðu fyrirtæki. Af þeim sökum er að mati Samkeppniseftirlitsins mikilvægt að bankinn gæti áfram að þeim sömu atriðum og fjallað er um í skilyrðum sáttarinnar fram að þeim tímapunkti þegar bankinn hefur selt allan eignarhlut sinn í sameinuðu fyrirtæki.