Verðhækkanir og samkeppni

Upplýsingasíða

Á þessari upplýsingasíðu er haldið utan um upplýsingar, aðgerðir og sjónarmið sem tengjast verðhækkunum á íslenskum mörkuðum og samkeppnisbrestum sem kunna að koma í ljós við ríkjandi efnahagsaðstæður. Jafnframt kallar Samkeppniseftirlitið eftir sjónarmiðum og ábendingum um mögulegar samkeppnishindranir og þær athuganir sem þessu tengjast.

Hér að neðan er fjallað um ýmsar hliðar verðhækkana og samkeppni. Þar á meðal er birt greining á framlegð fyrirtækja á þremur lykilmörkuðum.

1. Inngangur – samkeppni, efnahagslíf og eftirlit

Hækkandi verðlag dregur að öðru óbreyttu úr kaupmætti, skerðir lífsgæði almennings og raskar efnahagslegum forsendum í rekstri heimila. Þessi sjónarmið hafa m.a. endurspeglast í kjarasamningaviðræðum. Verðbólga skapar að öðru óbreyttu jafnframt óvissu í rekstri fyrirtækja og dregur úr þrótti efnahagslífs.

Ýmsar ástæður eru fyrir þeirri miklu verðbólgu sem hefur geisað sl. misseri. Má þar nefna stríðsrekstur, hnökra í aðfangakeðjum víða um heim, viðbrögð stjórnvalda við COVID-19 (þ.m.t. miklar vaxtalækkanir), miklar sveiflur á hrávörumörkuðum og loftslagsbreytingar.

Á tímum hárrar verðbólgu er eðlilegt að spurt sé hvort samkeppni sé nægilega virk og styðji við hagsmuni almennings og atvinnulífs. Þessi álitaefni eru til umfjöllunar í flestum ríkjum heimsins um þessar mundir.

Á mörkuðum þar sem samkeppni er veik er hætta á að fyrirtæki eigi auðveldara með að velta verðhækkunum yfir á viðskiptavini og neytendur. Einnig að hækkanir gangi síður til baka í fákeppnisumhverfi þegar ytri aðstæður batna. Hættan er því sú að almenningur og efnahagslífið í heild sitji uppi með skaðann til lengri tíma með tilheyrandi forsendubresti, s.s. í kjarasamningum, heimilishaldi eða rekstri fyrirtækja. Þá er hætta á að verðhækkanir nái einnig til vöru og þjónustu sem ekki eru háðar hinum versnandi ytri aðstæðum.

Meginþorri hagfræðikenninga styður eindregið að samkeppni á mörkuðum sé mjög æskileg, þar sem hún auki velferð neytenda og stuðli að hagkvæmni í atvinnulífinu (Samkeppniseftirlitið (2019)). Í löndum þar sem virk samkeppni er til staðar, er því almennt hægt að búast við að framleiðni, hagvöxtur og nýsköpun sé meiri, vöruverð lægra og vöruframboð meira. Þá stuðlar samkeppni að hraðari endurreisn eftir efnahagserfiðleika, dregur úr ójöfnuði og eflir atvinnustig. Vegna þeirra efnahagserfiðleika sem ríki heims hafa glímt við á sl. misserum, s.s. hnökra í aðfangakeðjum, er einnig til umræðu hvernig virk samkeppni getur eflt viðnámsþrótt hagkerfa, og gert þau betur í stakk búin að kljást við verðbólgu.

Við þær aðstæður sem nú eru ríkjandi er því mikilvægt að hafa vökult auga með hvers konar samkeppnishindrunum, en samkeppnishindranir geta falist í háttsemi fyrirtækja, skipulagi markaða eða þeirri umgjörð sem stjórnvöld búa mörkuðum.

Í þessu sambandi verður að hafa í huga að Samkeppniseftirlitið hefur ekki með höndum eiginlegt verðlagseftirlit. Eftirlitið miðar á hinn bóginn að því að koma auga á möguleg brot á samkeppnislögum og aðrar samkeppnishindranir sem hafa m.a. áhrif á verð.

2. Greining framlegðar á lykilmörkuðum (dagvöru, eldsneyti og byggingavöru)

Í því skyni að greina betur áhrif óhagstæðra ytri áhrifa á verðþróun og koma auga á mögulega samkeppnisbresti hefur Samkeppniseftirlitið aflað upplýsinga um þróun tekna og kostnaðar á þremur lykilmörkuðum, þ.e. dagvörumarkaði, eldsneytismarkaði og byggingavörumarkaði. Tók upplýsingaöflunin til ársins 2017 og fram á árið 2022. Gerð var nánari grein fyrir upplýsingaöfluninni á heimasíðu eftirlitsins, sbr. frétt þann 29. apríl sl.

Umræðuskjal nr. 3/2022 um niðurstöður upplýsingaöflunarinnar er aðgengilegt hér.

Í kynningunni er nánar tiltekið upplýst um m.a. eftirfarandi:

Dagvörumarkaður:

• Framlegð dagvara jókst um 29% á föstu verðlagi milli áranna 2017 og 2021 en framlegðarhlutfallið (hlutfall framlegðar af rekstrartekjum) hækkaði um 0,8 prósentustig á sama tímabili. Framlegðarhlutfall íslenskra dagvörusala var um 3 prósentustigum hærra en að meðaltali þeirra fyrirtækja í Vestur- Evrópu sem skráð eru í gagnagrunn Damodarans árin 2018-2021.
• Sé litið til fyrstu fjögurra mánaða hvers árs hækkaði framlegð um 10,7% árið 2020 frá fyrra ári, um 5% árið 2021 og 1,8% árið 2022. Framlegðarhlutfallið fyrir fyrstu fjóra mánuði ársins hækkaði á sama tíma um 0,4% árið 2020, 0,2% árið 2021 og 0,8% árið 2022.
• Framlegðarhlutfall dagvörukeðja af erlendri vöru (24,7-33,7%) er allt að tvöfalt hærra en framlegðarhlutfall þeirra af innlendri vöru (16,9%). Þá er jafnframt nokkur munur á framlegðarhlutfalli smásölukeðjanna í tilviki erlendrar vöru sem þær flytja sjálfar inn (33,7%) og framlegðarhlutfalli þeirra í tilviki erlendrar vöru sem þær kaupa af innlendum heildsölum (24,7%), en hafa ber í huga að framlegðarhlutfall innlendra heildsala af innfluttum vörum (29,8%) er ekki meðtalið í seinna tilvikinu.
• Framlegðarhlutfall heildsala af innfluttum vörum lækkaði um 3,2 prósentustig frá 2018 til 2021 en hækkaði um 0,4 prósentustig hjá smásölum á sama tíma.

Byggingavörumarkaður:

• Framlegð af alhliða byggingavöru og grófvöru hefur verið vaxandi frá ársbyrjun 2020 en framlegðarhlutföll haldist fremur stöðug.
• Framlegðarhlutfall timburs hækkaði um 4,2 prósentustig á milli fyrstu ársfjórðunga 2021 og 2022, en framlegðarhlutfall einangrunar og múrefnis héldust öllu stöðugri.
• Framlegð af timbri jókst umtalsvert eftir að COVID-19 faraldurinn hófst á meðan framlegð af einangrun og múrefni hélst stöðug.
• Framlegðarhlutfall íslenskra byggingavörusala var um 4 prósentustigum lægra en að meðaltali þeirra fyrirtækja í Vestur- Evrópu sem skráð eru í gagnagrunn Damodarans árin 2018-2021.

Eldsneytismarkaður:

• Reiknað smásöluálag (dæluverð að frádregnu innkaupsverði og opinberum gjöldum) á bensíni hefur farið lækkandi frá miðju ári 2018 á höfuðborgarsvæðinu og frá miðju ári 2020 á Akureyri. Smásöluálag á öðrum landfræðilegum mörkuðum hefur haldist öllu stöðugra.
• Reiknað smásöluálag á dísilolíu hélst nokkuð stöðugt á tímabilinu, en lækkaði á Akureyri um mitt ár 2020.
• Samkvæmt bensínvakt Kjarnans tvöfaldaðist hlutur olíufélaganna frá maí og fram í september, lækkaði fram í nóvember en tvöfaldaðist milli nóvember um desember, eða úr um 50 kr/ltr í 70 kr/ltr.
• Þá hefur FÍB gagnrýnt verðlagningu hér á landi en félagið telur smásöluverð ekki breytast í takt við heimsmarkaðsverð og hefur kallað eftir inngripum stjórnvalda.

Greiningin dregur ekki fram skýrar vísbendingar um brot á samkeppnislögum sem ryðja þurfi úr vegi. Að mati Samkeppniseftirlitsins er hins vegar hægt að draga eftirfarandi ályktanir af niðurstöðunum hér að framan:

• Verðlagning og álagning á dagvöru- og eldsneytismarkaði er há í alþjóðlegum samanburði sem vekur upp spurningar um hvort samkeppnislegt aðhald á þeim mörkuðum sé nægilegt.

Skýrar vísbendingar eru um að aukin samkeppni með innkomu Costco, og í kjölfarið viðbrögð Atlantsolíu og annarra olíufélaga, hafi haft áhrif til lækkunar á álagningu á bensíni. Þar virðist landsbyggðin, að Akureyri undanskilinni, hins vegar hafa setið eftir og litlar breytingar á álagningu í sölu dísilolíu vekja upp spurningar um hvort skortur sé á samkeppni þar. Þá vekur athygli að framlegð á dagvörumarkaði hefur hækkað um tæplega þriðjung á árabilinu 2017-2021 auk þess sem framlegð á byggingavörumarkaði hefur hækkað í nokkrum mikilvægum vöruflokkum á sl. árum. Kallar Samkeppniseftirlitið eftir umræðu um orsakir þessa.

Áður en Samkeppniseftirlitið dregur frekari ályktanir af fyrrgreindum upplýsingum um þróun framlegðar er fyrirtækjum á hlutaðeigandi mörkuðum, málsvörum neytenda og öðrum áhugasömum gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum og e.a. frekari upplýsingum. Sérstaklega er óskað eftir sjónarmiðum um framangreind atriði og þá hvort hægt sé að rekja þær breytingar sem orðið hafa á framlegð og framlegðarhlutföllum til skorts á virkri samkeppni. Sjá nánar um þetta kafla 9 hér á eftir.

3. Staðan á fjármálamörkuðum

Á liðnum misserum hafa vextir hækkað um heim allan vegna viðbragða seðlabanka við aukinni verðbólgu. Hefur það, og verðbólgan sjálf, umtalsverð áhrif á kostnað heimila og fyrirtækja vegna lánsfjármögnunar. Virk samkeppni á milli fjármálastofnana ætti hins vegar að lágmarka áhrifin á einstaklinga og fyrirtæki, þar sem búast má við lægra vaxtaálagi en ella í umhverfi virkrar samkeppni. Í því sambandi skiptir m.a. máli út frá samkeppnissjónarmiði að lífeyrissjóðir keppa á íbúðalánamarkaði auk bankanna og skapa þannig aukið samkeppnisaðhald á þeim markaði.

Í rannsóknum á fjármálamarkaði hefur Samkeppniseftirlitið kappkostað að draga úr samkeppnishindrunum og hafa bankarnir m.a. skuldbundið sig til að grípa til aðgerða sem draga úr skiptikostnaði og þar með auðvelda viðskiptavinum að skapa aðhald. Hins vegar má betur ef duga skal. Þannig eru bankarnir áfram gagnrýndir fyrir að þjónustugjöld gagnvart viðskiptavinum séu enn mjög ógagnsæ og erfitt fyrir neytendur að nálgast upplýsingar sem gera þeim kleift að sinna neytendaaðhaldi.

Afkoma tryggingafélaganna fjögurra var almennt góð á árabilinu 2015-2021. Ávöxtun verðbréfasafns fyrirtækjanna, sem samanstendur af bæði skuldabréfum og hlutabréfum, var einstaklega góð enda stóð yfir góðæri á verðbréfamörkuðum mestallt tímabilið. Á tímabilinu styrktist svonefnt samsett hlutfall fyrirtækjanna einnig, en það gefur til kynna hversu vel grunnrekstur félaganna gengur.

Í opinberri umræðu hefur komið fram gagnrýni á háan kostnað einstaklinga vegna tryggingaiðgjalda og meinta takmarkaða samkeppni á milli tryggingafélaga sem að margra mati hefur birst í vaxandi samleitni í tryggingaverðtilboðum til heimila. Meðal annars hefur komið fram gagnrýni á verklag í samskiptum tryggingafélaga við mögulega viðskiptavini, t.d. að tryggingafélög kalli eftir yfirliti yfir gildandi tryggingar og iðgjöld hjá þeim einstaklingum sem leita tilboða hjá viðkomandi tryggingafélagi.

Með nýlegri ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, nr. 7/2022, Brot Samtaka fjármálafyrirtækja á 12. gr. samkeppnislaga og fyrirmælum ákvörðunar nr. 17/2004, voru samtökin sektuð fyrir að halda uppi sameiginlegum vörnum fyrir verðlagsstefnu vátryggingafélaga í kjölfar gagnrýni FÍB. SFF fóru þannig með opinbert fyrirsvar varðandi verðlagningu og þjónustu aðildarfyrirtækja sem kom í veg fyrir að þau tækju hvert og eitt til varna um verðlagsstefnu sína með sjálfstæðum hætti.

Kallað eftir sjónarmiðum

Samkeppniseftirlitið óskar eftir sjónarmiðum og ábendingum um stöðu samkeppni á banka- og vátryggingamörkuðum sem m.a. geta komið að gagni við athuganir og forgangsröðun athugana og annarra verkefna í eftirliti með samkeppni á þessu sviði.

4. Umfjöllun hagsmunasamtaka fyrirtækja um verðlagningu

Þegar erfiðleikar steðja að í rekstri fyrirtækja má búast við því að hagsmunasamtök á vettvangi þeirra láti málið til sín taka. Samkeppnislög setja hagsmunasamtökum fyrirtækja hins vegar mikilvægar skorður við upplýsingamiðlun og umræðu um verðhækkanir. Að öðrum kosti er t.d. hætta á að verðhækkanir nái einnig til vöru og þjónustu sem ekki eru háðar versnandi ytri aðstæðum. Þessar skorður endurspeglast í 12. gr. samkeppnislaga, en samkvæmt henni er samtökum fyrirtækja óheimilt að ákveða samkeppnishömlur eða hvetja til samkeppnishindrana.

Í tilefni af umfjöllun hagsmunasamtaka um væntanlegar verðhækkanir haustið 2021 benti Samkeppniseftirlitið opinberlega á hættur sem fylgja slíkri umfjöllun, sbr. tilkynningu á heimasíðu eftirlitsins, dags. 22. október, og pistil, dags. 15. október 2021. Þá opnaði Samkeppniseftirlitið sérstaka leiðbeiningarsíðu um hagsmunasamtök og samkeppnisreglur.

Þá tók Samkeppniseftirlitið einnig til rannsóknar þátttöku Samtaka fjármálafyrirtækja í umfjöllun um verðlagningu tryggingafélaga á iðgjöldum ökutækjatrygginga. Samtökin gerðu í framhaldinu sátt við eftirlitið í mars 2022, þar sem þau viðurkenndu brot á 12. gr. samkeppnislaga og fyrri ákvörðun nr. 17/2004, greiddu sektir og gripu til aðgerða til að koma í veg fyrir frekari brot. Málið er nánar rakið í ákvörðun nr. 7/2022.

5. Þýðing samkeppni fyrir launakjör – hvernig spilar samkeppni inn í kjarasamninga?

Verðhækkanir undanfarin misseri hafa haft veruleg áhrif á forsendur kjarasamninga. Í kjarasamningum er því óhjákvæmilega til umfjöllunar hvernig unnt sé að verja hagsmuni launafólks gagnvart hækkandi verðlagi.

Viðurkennt er að virk samkeppni skiptir miklu máli fyrir kaup og kjör launafólks. Þetta var umfjöllunarefni á ráðstefnu sem Samkeppniseftirlitið stóð fyrir þann 31. ágúst sl. Frummælandi var Fiona Scott Morton, hagfræðiprófessor við Yale-háskóla í Bandaríkjunum, og fjallaði hún um áhrif samkeppni á hagvöxt og launakjör.

Í erindi sínu fjallaði Fiona meðal annars um rannsóknir á jákvæðum áhrifum samkeppni og samkeppniseftirlits á vinnumarkaði, þar með talið kaup og kjör starfsfólks. Fram kom að niðurstöður rannsókna bentu til þess að, fyrirtæki með markaðsstyrk nýttu sér hann í samningum við starfsfólk. Þá hefðu stjórnvöld ýmsar leiðir til þess að bregðast við samkeppnishamlandi hegðun fyrirtækja gagnvart starfsfólki og þörf væri á virkri framfylgd samkeppnislaga að þessu leyti.

Upptaka af ráðstefnunni er aðgengileg hér.

Framangreind sjónarmið eru vel þekkt hér á landi. Í grein sinni í Vísbendingu, þann 19. ágúst 2022, fjallar Katrín Ólafsdóttir, dósent í hagfræði við HR, m.a. um þýðingu þess fyrir launafólk að efla eftirlit með samkeppni.

Leiðbeiningar veittar í tengslum við gerð kjarasamninga

Undanfarnar vikur hefur Samkeppniseftirlitið verið í samskiptum við aðila vinnumarkaðarins um mögulegar leiðir til þess að vinna gegn frekari verðhækkunum á mikilvægum mörkuðum. Í kjarasamningum við ríkjandi aðstæður er þannig eðlilegt að rætt sé hvernig unnt sé að halda aftur af frekari verðhækkunum.

Ýmsar leiðir geta komið til álita, þar meðal eftirfarandi:

i. Stuðla að auknu neytendaaðhaldi

Samanburðarhæfar upplýsingar um verð og viðskiptakjör gera viðskiptavinum og neytendum kleift að taka upplýstar ákvarðanir um hvert þeir beina viðskiptum sínum og þar með skapast auknir hvatar fyrir keppinauta á viðkomandi mörkuðum að bjóða betur til þess að ná til sín meiri viðskiptum eða verja stöðu sína.

Á ýmsum mörkuðum, eins og dagvörumörkuðum og fjármálamörkuðum, eru því tækifæri til þess að efla aðhald viðskiptavina með því að gera upplýsingar um verð og viðskiptakjör aðgengilegri. Er það í samræmi við fyrri áherslur Samkeppniseftirlitsins. Til dæmis hefur Samkeppniseftirlitið lengi kallað eftir því að bankar geri upplýsingar um þjónustugjöld aðgengilegri. Í ákvörðunum nr. 22, 24 og 25/2017, Aðgerðir til að efla samkeppni í almennri viðskiptabankaþjónustu, skuldbundu viðskiptabankarnir þrír sig til þess að daga úr skiptakostnaði og stuðla að virkara samkeppnisaðhaldi viðskiptavina.

Frekari aðgerðir bankanna í þessa átt, s.s. fyrir hvatningu aðila vinnumarkaðarins, eru jákvæðar í þessu ljósi. Einnig getur samræmd upplýsingagjöf um verð dagvara verið af hinu góða.

Þótt gagnsæi á mörkuðum sé oftast til þess fallið að auðvelda aðhald af hálfu viðskiptavina og neytenda getur hið sama gagnsæi í sumum tilvikum gefið fyrirtækjum aukin tækifæri til að samhæfa verð og viðskiptakjör og stuðla þannig að þögulli samhæfingu sín á milli, neytendum og viðskiptavinum til tjóns. Huga þarf að þessu þegar stjórnvöld, hagsmunasamtök eða aðilar vinnumarkaðar útfæra leiðir til að auka gagnsæi.

ii. Samningar keppinauta um að halda verðlagi niðri

Til skoðunar getur komið að fyrirtæki á mikilvægum neytendamörkuðum skuldbindi sig til þess að hækka ekki verð í samræmi við tilteknar forsendur. Í þessu sambandi þarf að gæta þess að samningar af þessu tagi hindri ekki samkeppni til tjóns fyrir almenning og fyrirtæki. Þannig eru hvers konar samningar milli keppinauta um verðlagningu ólögmætir, nema þeir uppfylli undantekningarákvæði 15. gr. samkeppnislaga.

Meðal annars verður að hafa í huga að samningar um að hækka ekki verð geta haft skaðleg áhrif til lengri tíma, t.d. ef þeir skerða með einhverjum hætti sjálfstæði fyrirtækja og frumkvæði til að gera betur við viðskiptavini sína. Þannig geta samningar um að hækka ekki verð í raun þýtt að samið sé um hámarksverð sem fljótlega leiðir til verðsamræmingar. Því verður almennt að gjalda varhug við aðferðum að þessu tagi.

Í þessu efni reynir á hvort undantekningarákvæði 15. gr. samkeppnislaga eigi við. Þar kemur m.a. til umfjöllunar hvernig unnt sé að tryggja að samstarf fyrirtækja feli á þessu sviði í sér meiri ábata fyrir viðskiptavini og neytendur, heldur en hið almenna bann við samstarfi.

Samkeppniseftirlitið hefur gefið út ítarlegar leiðbeiningar um beitingu undantekningarákvæðis 15. gr., en þær eru aðgengilegar hér.

iii. Ábyrgð stjórnvalda að vinna gegn verðhækkunum

Í samtölum við aðila vinnumarkaðarins hefur Samkeppniseftirlitið jafnframt bent á að stjórnvöldum beri við ríkjandi aðstæður að huga að þeirri umgjörð sem mikilvægum neytendamörkuðum er búin af þeirra hálfu, s.s. í lögum, reglum og opinberri gjaldtöku.

Sjá nánar um þetta kafla 8 hér á eftir.

6. Samspil samkeppni og verðbólgu

Sökum ríkjandi efnahagsaðstæðna í heiminum er samspil samkeppni og verðbólgu víða til umfjöllunar á vettvangi samkeppniseftirlita og annarra stjórnvalda. Þann 13. júní sl. hélt Samkeppniseftirlitið opna ráðstefnu um samspil samkeppni, verðbólgu og kaupmáttar. Til fundarins var boðað í tengslum við samstarfsfund aðalhagfræðinga samkeppniseftirlita í Evrópu. Auk þeirra tóku Lilja Dögg Alfreðsdóttir, menningar- og viðskiptaráðherra, Ásgeir Jónsson seðlabankastjóri og innlendir og erlendir fræðimenn þátt í fundinum. Upptöku af fundinum má finna hér.

Á fundinum kom fram að almennt mætti segja að til langs tíma hefði samkeppni takmörkuð áhrif á verðbólgu. Þannig hafi fjölmargir aðrir efnahagslegir kraftar meiri áhrif á þróun verðbólgu. Þá væri óraunhæft að ætla að aðgerðir samkeppniseftirlita gætu reynst tæki til að kveða niður verðbólgu til skemmri tíma.

Hins vegar var jafnframt dregið fram að á mörkuðum þar sem fyrirtæki hefðu markaðsstyrk (e. market power) gætu verðhækkanir fyrirtækja verið meiri en ella í tilviki eftirspurnarskella. Þá myndu heilbrigðir markaðir atvinnulífs, þar sem virk samkeppni fær notið sín, renna styrkari stoðum undir efnahagslíf þjóða. Fram kom t.d. að þáttaskil hefðu orðið í baráttu íslensks efnahagslífs við verðbólguna, þegar markaðir voru opnaðir og samkeppnisreglur innleiddar með gildistöku EES-samningsins.

Þá var einnig dregið fram að á tímum verðbólgu sé hætta á að verðskyn neytenda og annarra viðskiptavina slævist. Það með öðru skapi jarðveg fyrir auknar samkeppnishindranir, s.s. ólögmætt samráð eða misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Þess vegna sé mikilvægt að hafa vökult auga með hvers konar samkeppnishindrunum við ríkjandi efnahagsaðstæður.

Í framhaldi af fyrrgreindum morgunfundi tók Samkeppniseftirlitið þetta umfjöllunarefni upp á árlegum samstarfsfundi norrænna samkeppniseftirlita, sem haldinn var á Íslandi nú í haust. Þá hefur samspil samkeppni og verðbólgu verið tekið til umfjöllunar í samstarfi evrópskra samkeppniseftirlita og á vettvangi OECD.

Til grundvallar umræðu um þetta á fundi samkeppnisnefndar OECD þann 30. nóvember sl. lá umræðuskjal sem aðgengilegt er hér. Þar eru í meginatriðum dregnar sömu ályktanir og á fyrrnefndri ráðstefnu Samkeppniseftirlitsins. Í niðurstöðum segir meðal annars:

„There are several contributing factors to the current inflationary trends, including the ongoing supply and demand effects of the COVID-19 pandemic and the Russian invasion of Ukraine. That competition is also being mentioned in such conversations is worth competition authorities taking note of, regardless of how much of the effect can be attributed to it.

Ultimately, the dynamics of inflation are complicated and competition authorities do not need to fully understand how competition contributes to it. There are good reasons to consider competition an important contributor to a long-term low inflationary environment, both in terms of reducing the exacerbating effects of market power on rising costs and in overall better market functioning.

Despite this, competition policy should not be seen as a prominent short-term anti-inflation tool. Competition interventions take time, both to assess and implement, and rushing them could create procedural unfairness and undermine the rule of law. Further, despite having the potential to reduce prices significantly, competition enforcement is unlikely to be capable of reducing prices substantially enough on its own. Interventions typically focus on a few markets, meaning that even strong price reductions will have limited impact on the overall price level.

...

Competition authorities then should consider how best they can play their important, but lower-key, role in restoring inflation to normal times. This includes being aware of how inflation may affect competition itself. Given inflation affects pricing, it could increase the risk of coordinated price announcements from firms, as well as undermining competition by raising consumer search costs.

Further, while for the most part it may be business as usual for authorities, it is worth considering how their mix of work might best contribute to lowering inflation, providing this does not undermine their longer-term effectiveness. For example, there may be merit in minor changes to how different potential sets of action are prioritised. As noted in the discussion above, this should not be seen as a significant departure from usual, but authorities may wish to consider placing more emphasis on actions that induce faster pricing effects, have spill-over effects in as many markets as possible and seek to deter conduct that appears to exacerbate inflation.

Advocacy and enforcement activity from authorities may also need a revised focus. This includes being aware of risks to competition from government interventions, such as price controls, as well as being wary of certain kinds of conduct, such as coordinated price announcements. It is also worth considering how pressure on competition authorities to act on inflation may provide an opportunity to pitch the benefits of competition to a wide audience. This could include a suitably cautious note about the importance of competition policy in fighting inflation over the longer term.“

7. Hverjar geta mögulegar samkeppnishindranir verið?

Hlutverk Samkeppniseftirlitsins er að koma auga á og bregðast við mögulegum samkeppnis-hindrunum sem komið geta í ljós við þær efnahagsaðstæður sem nú ríkja.

Samkeppnishindranir sem leitt geta af eða orsakað verðhækkanir geta verið af margvíslegum toga. Hér á eftir eru raktar helstu samkeppnishindranir og heimildir samkeppnislaga sem hafa þarf í huga:

1. Ólögmætt samráð, sbr. 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins. Lýsingu á helstu brotum samkvæmt ákvæðinu má nálgast hér.
2. Samkeppnishömlur af völdum samtaka fyrirtækja, sbr. 12. gr. samkeppnislaga. Lýsingu á ákvæðinu og leiðbeiningar til hagsmunasamtaka og fyrirtækja er að finna á sérstakri upplýsingasíðu á vef Samkeppniseftirlitsins.
3. Misnotkun á markaðsráðandi stöðu, sbr. 11. gr. samkeppnislaga og 54. gr. EES-samningsins. Lýsingu á helstu brotum samkvæmt ákvæðinu má nálgast hér.
4. Samkeppnishamlandi samrunar, sbr. 17. gr. og 17. gr. a-e samkeppnislaga. Ákvæðunum og mögulegum samkeppnishindrunum er lýst hér.
5. Opinberar samkeppnishindranir, sbr. einkum 4. tölul. 1. mgr. 8. gr., 18. gr. b-lið 1. mgr. 16. gr. og 14. gr. samkeppnislaga. Stjórnvöld hafa veruleg áhrif á samkeppnisskilyrði á mörkuðum með löggjöf, reglum og öðrum ákvörðunum um málefni atvinnulífsins. Samkeppniseftirlitið hefur um langa hríð mælst til þess að stjórnvöld taki upp og tileinki sér frekar aðferðafræði svokallaðs samkeppnismats, sem miðar að því að koma auga á samkeppnishindranir í lögum, reglum og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum og velja þær leiðir sem styðja við samkeppni, fremur en hindra. Sjá um þetta m.a. álit nr. 2/2009, Samkeppnismat stjórnvalda. Einnig má benda á skýrslu OECD um samkeppnismat á lögum og reglum í ferðaþjónustu og byggingariðnaði, frá nóvember 2020, þar sem lagðar eru til margvíslegar aðgerðir til þess greiða fyrir samkeppni. Þá hefur Samkeppniseftirlitið nýlega birt upplýsingasíðu um samkeppnisvísa en þar er m.a. að finna upplýsingar um ýmsa mælikvarða um aðgangshindranir sem finna má hér á landi. Um hlutverk Samkeppniseftirlitsins á þessu sviði sjá nánar hér.
6. Markaðsrannsóknir, sbr. c-lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga. Ákvæðið heimilar Samkeppniseftirlitinu að grípa til að afstýra eða vinna gegn samkeppnishömlum sem ekki stafa af brotum fyrirtækja á samkeppnislögum, heldur leiða af markaðsbrestum sem hindra að almenningur og atvinnulífið njóti ábata af samkeppni á viðkomandi markaði. Sjá nánar um þetta hér.

8. Aðgerðir stjórnvalda vegna ríkjandi efnahagsaðstæðna – efling samkeppni

Á tímum verðhækkana og ríkjandi efnahagsaðstæðna er mikilvægt að stjórnvöld hugi að því á breiðum grunni hvernig unnt sé að vinna gegn verðhækkunum og þar með verðbólgu. Á meðal slíkra aðgerða er efling samkeppni á sem flestum sviðum. Þar hefur fjölbreytt flóra ráðuneyta og stofnana, auk löggjafans, hlutverki að gegna. Nefna má eftirfarandi í þessu sambandi.

• Að stjórnvöld þrói og tileinki sér í ríkara mæli aðferðafræði samkeppnismats við mótun og endurskoðun laga og reglna á ólíkum sviðum.
• Að þegar fram komnar tillögur og tilmæli um eflingu samkeppni með endurskoðun laga og reglna verði innleiddar. Hér má m.a. nefna fyrirliggjandi tillögur í skýrslu OECD um samkeppnismat á lögum og reglum í ferðaþjónustu og byggingariðnaði. Einnig má minna á ýmis fyrri álit og tilmæli Samkeppniseftirlitsins.
• Sérstaklega þarf að huga að ýmsum hindrunum í lögum, reglum og opinberum gjöldum sem eru til þess fallnar að hækka verð á Íslandi. Þannig er t.d. mikilvægt að taka til skoðunar útfærslu ýmissa tolla sem miða að því að vernda innlenda framleiðslu og leiða þar af leiðandi til hærra verðlags. Í þessu efni þarf að endurskoða fyrra hagsmunamat í hverju tilviki, t.d. út frá breytingum sem kunna að hafa orðið á innlendum verndarhagsmunum.

Hafa verður í huga að tollar á innfluttar vörur, undanþágur frá samkeppnislögum og fleiri aðgangshindranir eru ótvírætt til þess fallnar að hækka verð á viðkomandi vörum.

9. Áherslur Samkeppniseftirlitsins fyrir árin 2023-2025

Í nóvember síðastliðnum voru áherslur Samkeppniseftirlitsins árin 2023 – 2025 endurskoðaðar. Áherslurnar eru aðgengilegar hér.

Í áherslunum er meðal annars fjallað um efnahagshorfur og áskoranir framundan. M.a. segir eftirfarandi:

„8. Stríðið í Úkraínu hefur mjög dregið mátt úr hagkerfum heims. OECD gerir ráð fyrir 3% hagvexti í ár en að hagkerfi heims vaxi ekki nema um 2,25% árið 2023. Verðbólga verður trúlega um 8% í helstu iðnríkjum heims árið 2022, en gæti orðið um 6,5% árið á eftir. Þessar spár eru þó mikilli óvissu undirorpnar. Orkuskortur í Evrópu gæti hægt enn frekar á hagvexti og gert verðlagshorfur verri.

9. Í íslensku efnahagslífi árar betur. Í sumarspá Hagstofu Íslands er gert ráð fyrir að hagvöxtur verði 5,1% í ár og 2,9% árið 2023. Verðbólguhorfur hafa versnað hérlendis sem annars staðar og áætlar Hagstofa að verðlag hækki um 7,5% á árinu 2022, en að verðbólga verði 4,9% árið 2023 og 3,3% árið 2024. Hækkandi húsnæðisverð, erlendar verðhækkanir og aukin spenna í hagkerfinu eru helstu orsakaþættir.

...

11. Framundan eru kjaraviðræður og samningar á almennum og opinberum vinnumarkaði en þær geta haft áhrif á hagþróun í landinu og samkeppnisstöðu fyrirtækja. En hegðun fyrirtækja og samráð getur ekki síður mótað stöðu launþega, líkt og fræðimenn hafa sýnt fram á.

...

22. Við þessar aðstæður er mikilvægt að stjórnvöld og atvinnulíf vinni gegn hvers konar samkeppnishindrunum sem skaðað geta hagsmuni almennings og efnahagslífið enn frekar. Á þetta ekki síst við á mörkuðum þar sem fákeppni ríkir og varða almenning miklu, s.s. dagvöru- og fjármálamarkaðir. Hefur Samkeppniseftirlitið á undanförnum mánuðum staðið fyrir umræðu og aflað gagna sem geta varpað ljósi á samkeppnishindranir við núverandi aðstæður. Verður þeirri vinnu haldið áfram. Það er hins vegar á vettvangi annarra stofnana að hafa auga með þróun verðlags, en sú verkaskipting er eðlileg enda mikilvægt að Samkeppniseftirlitið sinni eingöngu því hlutverki sem því er ætlað með lögum.“

10. Kallað eftir sjónarmiðum frá fyrirtækjum, málsvörum neytenda og öðrum áhugasömum

Samkeppniseftirlitið kallar eftir sjónarmiðum, upplýsingum og ábendingum um framangreint frá fyrirtækjum á hlutaðeigandi mörkuðum, málsvörum neytenda, stjórnvöldum og öðrum áhugasömum. Þar á meðal er óskað upplýsinga, sjónarmiða eða ábendinga um eftirfarandi:

1. Óskað er eftir ábendingum og sjónarmiðum um samkeppnishindranir fyrirtækja á mikilvægum mörkuðum íslensks atvinnulífs, sem kunna að hafa birst í hækkun verðs á vöru eða þjónustu á síðustu mánuðum.
2. Óskað er eftir sjónarmiðum og upplýsingum frá hlutaðeigandi fyrirtækjum á dagvöru-, eldsneytis- og byggingavörumörkuðum sem varpa frekara ljósi á þróun framlegðar og framlegðarhlutfalla á þessum mörkuðum sem lýst er í 2. kafla (+) hér að framan.
3. Óskað er eftir sjónarmiðum og upplýsingum frá málsvörum neytenda á dagvöru-, eldsneytis- og byggingavörumörkuðum í tilefni af greiningu á þróun framlegðar og framlegðarhlutfalla á viðkomandi mörkuðum sem lýst er í 2. kafla (+) hér að framan.
4. Samkeppniseftirlitið óskar eftir sjónarmiðum og ábendingum um stöðu samkeppni á banka- og vátryggingamörkuðum sem m.a. geta komið að gagni við athuganir og forgangsröðun athugana og annarra verkefna í eftirliti með samkeppni á þessu sviði.
5. Óskað er eftir sjónarmiðum og upplýsingum frá stjórnendum fyrirtækja á lykilmörkuðum um það hvaða áhrif samkeppnislegt aðhald á viðkomandi markaði hefur á stefnumörkun og ákvarðanir um arðgreiðslur til hluthafa.
6. Óskað er eftir upplýsingum og sjónarmiðum frá eigendum fyrirtækja á lykilmörkuðum sem eiga veigamikinn eignarhlut í fleiri en einu fyrirtæki á sama markaði, um það hvernig eigendaaðhald af þeirra hálfu styður við samkeppni og vinnur gegn verðhækkunum.
7. Óskað er eftir ábendingum og sjónarmiðum um samkeppnishindranir af hálfu stjórnvalda, s.s. í lögum eða reglum, sem brýnt er að taka til umfjöllunar í tilefni af hækkun verðs og vöru eða þjónustu á síðustu mánuðum.
8. Óskað er eftir sjónarmiðum um áherslur og forgangsröðun í verkefnum Samkeppniseftirlitsins á næstu misserum, vegna þeirra efnahagsaðstæðna sem nú ríkja.

11. Tilmæli til stjórnvalda, sett fram á fundi með Þjóðhagsráði

Í kjölfar birtingar á umræðuskjali nr. 3/2022, Þróun framlegðar árin 2017-2022 á lykilmörkuðum, kallaði Samkeppniseftirlitið eftir sjónarmiðum frá fyrirtækjum og samtökum launþega og neytenda og átti fundi með allmörgum aðilum. Í framhaldinu dróg eftirlitið saman nokkrar ályktanir sem settar voru fram á fundi Þjóðhagsráðs þann 9. febrúar 2023.

Í kynningunni fyrir Þjóðhagsráði er m.a. að finna yfirlit yfir sjónarmið sem bárust höfðu. Einnig eru sett fram tilmæli til stjórnvalda um leiðir til þess að efla samkeppni og vinna þannig gegn frekari verðhækkunum. Kynningin er aðgengileg hér.