Fréttasafn

31.8.2023

Alvarleg brot Samskipa á samkeppnislögum

Samkeppniseftirlitið hefur með ákvörðun nr. 33/2023 lokið rannsókn á brotum Samskipa á samkeppnislögum. Það er niðurstaða eftirlitsins að Samskip hafi með alvarlegum hætti brotið gegn banni 10. gr. samkeppnislaga og 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins, með ólögmætu samráði við Eimskip.

Þá er það niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að Samskip hafi við rannsókn málsins brotið gegn 19. gr. samkeppnislaga með rangri, villandi og ófullnægjandi upplýsingagjöf og gagnaafhendingu.

Samanlagðar stjórnvaldsektir vegna framangreindra brota nema 4,2 milljörðum króna.

Jafnframt er lagt fyrir Samskip að grípa til tiltekinna aðgerða í því skyni að koma í veg fyrir frekari brot og efla samkeppni.

Hér má nálgast samantekt og helstu atvik málsins.

Rannsókn á brotum Eimskips lauk með sátt félagsins við Samkeppniseftirlitið sumarið 2021. Með sáttinni viðurkenndi félagið brot, greiddi stjórnvaldssekt að fjárhæð 1,5 milljarðar króna og skuldbatt sig til tiltekinna aðgerða.

Í ákvörðuninni vegna brota Samskipa segir:

„Samráðið í heild sinni var til þess fallið að gera fyrirtækjunum kleift að draga með afdrifaríkum hætti úr samkeppni og hækka eða halda uppi verði gagnvart viðskiptavinum fyrirtækjanna, t.d. með hækkun við endurnýjun samninga, hækkun á gjaldskrám og þjónustugjöldum, upptöku nýrra gjalda, lækkun afslátta o.s.frv. Sameiginleg yfirburðastaða Eimskips og Samskipa á markaðnum, samskipti stjórnenda fyrirtækjanna og aðrir þættir í samráði fyrirtækjanna sköpuðu kjöraðstæður fyrir fyrirtækin til að ná árangri í samráðinu og hagnast á kostnað viðskiptavina og samfélagsins alls.“

Hér er samantekt ákvörðunarinnar aðgengileg:

Inngangur – samandregið

Með ákvörðun þessari er lokið rannsókn á brotum Samskipa á banni við ólögmætu samráði keppinauta. Það er niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að Samskip hafi með alvarlegum hætti brotið gegn banni 10. gr. samkeppnislaga og 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins við ólögmætu samfelldu samráði á árunum 2008 til 2013 (megin rannsóknartímabil), auk þess sem tiltekin brot hafi átt sér stað fyrir þann tíma. Þá er það niðurstaða eftirlitsins að Samskip hafi við rannsókn málsins brotið með alvarlegum hætti gegn 19. gr. samkeppnislaga með rangri, villandi og ófullnægjandi upplýsingagjöf og gagnaafhendingu. Er Samskipum hf. og Samskipum Holding B.V. gerð stjórnvaldssekt vegna þessara brota, samanlagt að fjárhæð 4,2 milljörðum króna

Rannsóknin tók upphaflega til Samskipa og Eimskips. Rannsókn á brotum Eimskips lauk í júní 2021, með sátt sem fyrirtækið gerði við Samkeppniseftirlitið. Með sáttinni viðurkennir Eimskip „að hafa átt í samskiptum og samstarfi við Samskip sem hafi falið í sér alvarleg brot gegn 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins“ (bann við ólögmætu samráði). Með sáttinni skuldbindur Eimskip sig til tiltekinna aðgerða í því skyni að koma í veg fyrir frekari brot og efla samkeppni. Þá viðurkennir fyrirtækið „að hafa brotið gegn 19. gr. samkeppnislaga með því að hafa ekki veitt nauðsynlegar eða réttar upplýsingar eða afhent gögn í þágu rannsóknar Samkeppniseftirlitsins“. Vegna framangreindra brota greiddi Eimskip stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.500.000.000 kr., en við ákvörðun á sektarfjárhæðinni var litið til þess að fyrirtæki sætir lægri sektum en ella ef það stígur fram, viðurkennir alvarleg brot og skuldbindur sig til að grípa til aðgerða í því skyni að vinna gegn frekari brotum.

Þegar Samskipum varð ljóst að Eimskip ætti í sáttarviðræðum við Samkeppniseftirlitið óskaði fyrirtækið einnig eftir sáttarviðræðum. Eftir að viðræður höfðu átt sér stað í júní og júlí 2021 var ljóst að þær myndu ekki skila niðurstöðu sem að mati Samkeppniseftirlitsins fæli í sér fullnægjandi lyktir málsins. Var viðræðunum því slitið.

Þar sem sáttarviðræðum við Samskip lauk án niðurstöðu er í þessari ákvörðun tekin afstaða til þess hvort og hvernig fyrirtækið hefur gerst brotlegt við samkeppnislög. Eftir að rannsókn málsins lauk gagnvart Eimskipi hefur Samkeppniseftirlitið tekið athugasemdir Samskipa til nánari athugunar og gefið félaginu frekari tækifæri til þess að tjá sig um tiltekin atriði rannsóknarinnar.

Rannsóknin - málsmeðferð

Tilefni rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á háttsemi Samskipa og Eimskips voru ábendingar sem eftirlitið fékk frá m.a. viðskiptavinum fyrirtækjanna. Ábendingarnar voru taldar veita ríkar vísbendingar um að lykilstjórnendur fyrirtækjanna ættu í miklum samskiptum og að fyrirtækin ættu í ólögmætu samráði, sem m.a. birtist í því að þau kepptu ekki um mikilvæga viðskiptavini hvors annars. Leiddi rannsóknin í ljós að ábendingarnar áttu við rök að styðjast.

Rannsókn málsins hófst með húsleitum hjá Samskipum og Eimskip haustið 2013, á grundvelli dómsúrskurða Héraðsdóms Reykjavíkur. Sama dag og dagana þar á eftir veittu nokkrir stjórnendur fyrirtækjanna Samkeppniseftirlitinu munnlegar upplýsingar. Eftir fyrstu úrvinnslu þeirra gagna sem aflað var við húsleitirnar framkvæmdi Samkeppniseftirlitið síðan aðra húsleit hjá fyrirtækjunum í byrjun sumars 2014. Jafnframt var frekari upplýsinga- og gagnabeiðnum beint til fyrirtækjanna á meðan á rannsókn stóð.

Rannsóknin hefur frá upphafi sætt forgangi hjá Samkeppniseftirlitinu. Er mál þetta afar umfangsmikið að eðli og efni. Þannig tók rannsókn málsins til flestra þátta í starfsemi tveggja stórra alþjóðlegra fyrirtækja sem höfðu starfsemi í fjölda landa. Voru til rannsóknar samfelld og fjölþætt brot sem stóðu yfir um langt árabil. Umfang rannsóknar þessarar á sér engin fordæmi á vettvangi samkeppnismála hér á landi. Nefna má að afrituð og haldlögð gögn námu um 4 terabætum, sem samsvarar tugmilljónum skjala og tölvupósta.

Á meðfylgjandi skýringarmynd er gefið yfirlit yfir feril rannsóknarinnar, þ.e. megindrætti rannsóknarinnar og þau atvik sem helst höfðu áhrif á meðferð hennar.

Malsmedferd_MED-ramma

Það hafði mikil áhrif á meðferð málsins að við upphaf rannsóknar gáfu bæði Samskip og Eimskip ítrekað rangar, ófullnægjandi eða villandi upplýsingar um samskipti og samstarf fyrirtækjanna. Var þetta fyrst gert við munnlega upplýsingagjöf stjórnenda í tengslum við húsleitir hjá fyrirtækjunum. Jafnframt veittu fyrirtækin ekki mikilvægar upplýsingar eða afhentu gögn við síðari upplýsingabeiðnir eftirlitsins. Hafði þessi háttsemi fyrirtækjanna í för með sér verulegar tafir á rannsókn málsins. Með sátt Eimskips við Samkeppniseftirlitið viðurkenndi félagið að hafa brotið gegn upplýsingaskyldu 19. gr. samkeppnislaga og greiddi stjórnvaldssekt vegna þess. Í þessari ákvörðun er komist að þeirri niðurstöðu að Samskip hafi brotið gegn 19. gr. og stjórnvaldssekt lögð á fyrirtækið vegna þess. Eins og nánar verður gerð grein fyrir voru þessi brot Samskipa á 19. gr. umfangsmikil, alvarleg og unnu mjög gegn skilvirki rannsókn málsins.

Við rannsókn málsins birti Samkeppniseftirlitið fyrirtækjunum tvö andmælaskjöl þar sem gerð var ítarleg grein fyrir frumniðurstöðum eftirlitsins. Fyrra andmælaskjalið var birt málsaðilum um mitt ár 2018 og fyrirtækjunum boðið að koma athugasemdum og sjónarmiðum sínum á framfæri. Síðara andmælaskjalið var birt fyrirtækjunum í árslok 2019.

Ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga veita m.a. fyrirtækjum sem sæta rannsókn í andmælarétt. Í honum felst að fyrirtæki geti kynnt sér gögn málsins og tjáð sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því. Stjórnsýslulög leggja hins vegar ekki þá skyldu á stjórnvöld að gefa út andmælaskjöl. Samkeppniseftirlitið gefur hins vegar út andmælaskjöl í því skyni að stuðla að vönduðum rannsóknum og tryggja enn betur andmælarétt aðila máls, sbr. 17. gr. reglna nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins. Birting andmælaskjals er því ívilnandi fyrir aðila máls enda tryggir hún „að nokkru leyti rýmri réttindi en beinlínis verða leidd af 13. gr. stjórnsýslulaga.“ Liggur og fyrir að með birtingu andmælaskjals og aðgangi að gögnum í tengslum við þá birtingu er réttur aðila samkvæmt stjórnsýslulögum „virtur í hvívetna“, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands frá 27. nóvember 2014 í máli nr. 112/2014 Samkeppniseftirlitið gegn Langasjó ehf., Síld og Fiski ehf. og Matfugli ehf.

Birting tveggja andmælaskjala var til þess fallin að gefa fyrirtækjunum aukið svigrúm til að koma sjónarmiðum á framfæri og flýta meðferð málsins. Bæði fyrirtækin ákváðu hins vegar að nýta sér það ekki. Við útgáfu fyrra andmælaskjalsins ákváðu Samskip að hafna því að setja fram athugasemdir og sjónarmið sín þar til síðara andmælaskjalið lægi fyrir. Eimskip boðaði upphaflega að það hygðist nýta sér andmælarétt sinn vegna fyrra andmælaskjalsins og óskaði eftir ítrekuðum frestum í því skyni, en snerist síðar hugur og ákvað að tjá sig ekki fyrr en að framkomnu síðara andmælaskjali.

Athugasemdir fyrirtækjanna við frummat Samkeppniseftirlitsins bárust því ekki fyrr en liðið var á árið 2020. Lágu endanlegar athugasemdir Samskipa við andmælaskjölin fyrir í lok ágúst 2020, eða rúmum tveimur árum eftir að fyrra andmælaskjalið var afhent og rúmum átta mánuðum eftir að hið síðara var birt. Mótmæltu bæði fyrirtækin frummati eftirlitsins og því að hafa gerst brotleg við 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins.

Vegna frekari rannsóknar, m.a. í tilefni af framkomnum sjónarmiðum Eimskip og Samskipa, var fyrirtækjunum ritað bréf í lok nóvember 2020, þar sem þeim var veittur aðgangur að frekari gögnum og gefinn kostur á að nýta andmælarétt sinn.

Eins og áður segir ákvað Eimskip að gera sátt við Samkeppniseftirlitið um lyktir málsins í júní 2021. Í tengslum við það óskuðu Samskip jafnframt eftir sáttarviðræðum, en þær skiluðu ekki árangri. Við frekari rannsókn var Samskipum í þrígang ritað bréf, þ.e. í maí og júlí 2022 og mars 2023, þar sem félaginu m.a. veittur aðgangur að viðbótargögnum og gefinn kostur á að nýta andmælarétt sinn.

Rannsókn borin undir áfrýjunarnefnd, dómstóla og umboðsmann Alþingis

Á meðan á rannsókn málsins stóð hefur málið komið sautján sinnum til kasta annað hvort áfrýjunarnefndar samkeppnismála eða dómstóla. Þannig hafa fyrirtækin beint sjö kærum til áfrýjunarnefndar og hafa atriði tengd rannsókninni komið fimm sinnum til kasta Héraðsdóms Reykjavíkur og þrisvar sinnum verið borin undir Landsrétt.

Greina má úrlausnarefni áfrýjunarnefndar og dómstóla í meginatriðum í þrennt. Í fyrsta lagi kom aðgangur Eimskips og Samskipa að húsleitarúrskurðum og öðrum gögnum til kasta áfrýjunarnefndar og dómstóla á fyrstu rúmum tveimur árum rannsóknarinnar. Var þar leyst úr álitaefnum um aðgang félaganna að viðkomandi gögnum.

Í öðru lagi kom rannsóknin til kasta dómstóla og áfrýjunarnefndar á árunum 2019 og 2020, einkum að tilstuðlan Eimskips. Fyrir áfrýjunarnefnd freistaði fyrirtækið þess að fá afhent tiltekin gögn og upplýsingar frá Samkeppniseftirlitinu. Þá krafðist fyrirtækið þess í tvígang fyrir héraðsdómi að rannsókn málsins yrði hætt og gögnum málsins eytt. Einnig taldi fyrirtækið að tilteknir starfsmenn Samkeppniseftirlitsins væru vanhæfir til meðferðar málsins. Var kröfum fyrirtækisins vísað frá héraðsdómi í fyrra málinu og staðfesti Landsréttur þá niðurstöðu. Síðara málið var fellt niður af hálfu fyrirtækisins, stuttu áður en fyrirtækið óskaði eftir sáttarviðræðum.

Í þriðja lagi hafa Samskip freistað þess að fá felld úr gildi tiltekin ákvæði sáttar Eimskips við Samkeppniseftirlitið, en þau ákvæði varða lok samstarfs fyrirtækjanna. Hefur dómi héraðsdóms í því máli verið áfrýjað til Landsréttar þar sem málið bíður þess nú að verða tekið til meðferðar.

Þá beindi Eimskip á árinu 2015 kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna málsmeðferðar og starfshátta Samkeppniseftirlitsins. Tók umboðsmaður kvörtunina til meðferðar og óskaði upplýsinga frá eftirlitinu. Að fengnum svörum Samkeppniseftirlitsins taldi umboðsmaður ekki efni til að aðhafast vegna kvörtunarinnar.

Í kafla 2 í ákvörðun þessari er að finna yfirlit yfir meðferð málsins og í viðauka II er gerð ítarleg grein fyrir einstökum þáttum meðferðarinnar í tímaröð.

Kærur til Embættis héraðssaksóknara

Samkvæmt 42. gr. samkeppnislaga skal Samkeppniseftirlitið meta með tilliti til grófleika brots og réttarvörslusjónarmiða hvort sá hluti málsins sem varðar refsiábyrgð einstaklings skuli kærður til lögreglu, en embætti héraðssaksóknara fer með rannsókn og saksókn á sakamálum vegna brota á samkeppnislögum.

Ákvæði 42. gr. heimila einnig gagnkvæma miðlun upplýsinga milli Samkeppniseftirlits og lögregluyfirvalda. Þá er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka þátt í aðgerðum lögreglu sem varða rannsókn brota á samkeppnislögum og lögreglu er með sama hætti heimilt að taka þátt í aðgerðum Samkeppniseftirlitsins.

Samkeppniseftirlitið hefur í þrígang við rannsókn málsins beint kærum til embættis héraðssaksóknara vegna tiltekinna starfsmanna Samskipa og Eimskips. Var þetta gert árin 2014, 2016 og 2018. Samkeppniseftirlitið hefur við rannsókn málsins jafnframt miðlað gögnum og upplýsingum til héraðssaksóknara í samræmi við framangreindar heimildir og liðsinnt embættinu við skýrslutökur. Þá hefur héraðssaksóknari veitt Samkeppniseftirlitinu aðgang að gögnum og skýrslutökum sem nýst hafa við rannsókn málsins og eru hluti af málsgögnum.

Við rannsókn héraðssaksóknara fengu tveir stjórnendur Samskipa og tveir stjórnendur Eimskips réttarstöðu sakbornings. Samkvæmt upplýsingum Samkeppniseftirlitsins hafa viðkomandi einstaklingar enn réttarstöðu sakbornings. Er rannsókn hennar ólokið.

Brotin – ólögmætt samráð

Eins og áður greinir er það niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að Samskip hafi með alvarlegum hætti brotið gegn banni 10. gr. samkeppnislaga og 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins við ólögmætu samfelldu samráði á árunum 2008 til 2013, auk þess sem tiltekin brot hafi átt sér stað fyrir þetta tímabil. Brot Samskipa taka m.a. til eftirfarandi háttsemi:

Samráð um breytingar á siglingakerfum og takmörkun flutningsgetu.
Samráð um skiptingu á mörkuðum eftir stærri viðskiptavinum í sjó- og landflutningum (forðast að keppa um stærri viðskiptavini hins).
Samráð um álagningu gjalda og afsláttarkjör í flutningsþjónustu og miðlun á mikilvægum verð- og viðskiptaupplýsingum.
Samráð um landflutningaþjónustu og skiptingu á mörkuðum á tilteknum flutningaleiðum á Íslandi.
Samráð um sjóflutninga milli Íslands og annarra landa.
Samráð um skipaafgreiðslu, gagnkvæma leigu eða lán á gámum.

Draga má háttsemina saman á eftirfarandi yfirlitsmynd:

Kongulo_final_med-ramma

Brot Samskipa voru alvarleg og umfangsmikil og náðu yfir langt tímabil, á mörkuðum þar sem þátttakendur samráðsins höfðu yfirburðastöðu. Á tímabilinu voru Samskip og Eimskip samanlagt með um og yfir 90% hlutdeild í sjóflutningum milli Íslands og Evrópu, 100% í sjóflutningum milli Íslands og Norður-Ameríku nær allt tímabilið og um og yfir 75-80% hlutdeild í landflutningum, ef miðað er við landið allt. Hafa fyrirtækin verið á meðal stærstu fyrirtækja á Íslandi og námu tekjur þeirra af flutningastarfsemi um 2,4-2,6% af vergri landsframleiðslu (þ.e. verðmæti allrar vöru og þjónustu sem er framleidd og boðin á hverju ári).

Samkeppni í flutningum skiptir miklu máli fyrir lífskjör almennings og samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs. Voru því brýnir almannahagsmunir fólgnir í því að Eimskip og Samskip virtu bann við hvers konar samkeppnishamlandi samráði keppinauta. Ella gátu neytendur, fyrirtæki og þjóðarbúið í heild sinni orðið fyrir miklu efnahagslegu tjóni.

Aðdragandi aukins samráðs

Gögn málsins sýna að á fyrri hluta ársins 2008 höfðu Samskip hf. á Íslandi til athugunar hvernig bregðast skyldi við versnandi efnahagshorfum og minnkandi eftirspurn eftir innflutningi. Komu tvær leiðir til greina. Annars vegar að auka samkeppni Samskipa við Eimskip, þ.e. að ná til sín viðskiptavinum Eimskips og bæta nýtingu skipa. Hins vegar að auka samráð Samskipa við Eimskip. Varð síðari leiðin fyrir valinu.

Þótt rekstur Samskipa hf. á Íslandi hafi gengið vel, stóðu Samskip Holding, þ.e. hollenskt móðurfélag Samskipasamstæðunnar, og aðaleigandi þess frammi fyrir fjárhagslegum áskorunum á árinu 2008. Annars vegar vegna krafna helsta lánveitanda Samskipa Holding, Fortis banka, og hins vegar vegna áskorana sem aðaleigandinn stóð frammi fyrir sem næst stærsti eigandi Kaupþings banka hf. í aðdraganda hrunsins, í gegnum fjárfestingarfélög.

Í mars 2008 gaf aðaleigandi Samskipa fyrirmæli til stjórnarmanna og lykilstjórnenda um að grípa til aðgerða til að vernda og efla stöðu Samskipa á Íslandi sem „Cash Cow“ fyrir Samskipasamstæðuna („...maximise the business and protect the Cash Cow which Iceland has been for the Group“). Var þannig skýrum fyrirmælum beint til m.a. forstjóra Samskipa á Íslandi um að tryggja og auka fjárflæði frá starfseminni hér á landi til Samskipa Holding. Sýna gögnin að aðaleigandi Samskipa hvatti forstjóra Samskipa til að beita sér í samráðinu við Eimskip, m.a. með loforði um bónusgreiðslu.

Á sama tíma átti Eimskip í miklum fjárhagserfiðleikum sem stöfuðu einkum af skuldum vegna fjárfestinga erlendis. Í maí 2008 urðu forstjóraskipti hjá Eimskipi. Í tölvupósti forstjóra Samskipa til aðaleiganda Samskipa kemur fram það mat hans að við skiptin verði „mýktin meiri, og dregur úr hörkunni“. Kvaðst forstjóri Samskipa þekkja vel hinn nýja forstjóra Eimskips.

Þessi og önnur tengsl milli lykilstjórnenda Samskipa og Eimskips gerðu Samskipum án efa auðveldara en ella að nálgast Eimskip með það að markmiði að auka ólögmætt samráð fyrirtækjanna. Þá voru samskiptin og tengslin til þess fallin að viðhalda hinu ólögmæta samráði út rannsóknartímabil þessa máls.

Ákvörðun um aukið samráð

Gögn málsins sýna að Samskip og Eimskip höfðu a.m.k. frá árinu 2001 átt í tilteknu ólögmætu samráði, en alvarlegustu brot þessa máls hófust í aðdraganda efnahagshrunsins á árinu 2008. Þann 6. júní 2008 funduðu aðaleigandi Samskipa, forstjóri Samskipa, formaður stjórnar Eimskips og nýr forstjóri Eimskips í húsakynnum fjárfestingarfélags aðaleiganda Samskipa, Kjalars. Á þessum fundi ákváðu Samskip og Eimskip að hefja verkefni sem fyrirtækin nefndu „Nýtt upphaf“. Þetta verkefni hafði það að markmiði að raska samkeppni í skilningi 10. gr. samkeppnislaga og var ólögmætt.

Tilgangur verkefnisins var að kanna ábata fyrirtækjanna af því að „auka“ ólögmætt samráð fyrirtækjanna sem þá var fyrir hendi. Það samráð sem var þegar fyrir hendi í júní 2008 var m.a. eftirfarandi:

Verðsamráð og markaðsskipting milli Samskipa og Eimskips í Hollandi sem var m.a. til þess fallið að hafa skaðleg áhrif á útflutning á sjávarafurðum frá Íslandi.
Samráð í sjóflutningum milli Íslands og annarra ríkja.
Samráð í landflutningum á Norðurlandi.
Samráð í skipaafgreiðslu.

Í „Nýtt upphaf“ verkefninu fólst að Samskip og Eimskip ákváðu að skiptast á viðkvæmum upplýsingum og meta saman ábata af því að auka samstarf í grundvallarþáttum í starfsemi fyrirtækjanna. Tók þetta til siglingakerfa, sjóflutninga til og frá Íslandi, markaðsskiptingar, skipaafgreiðslu á Íslandi, landflutninga á Íslandi, dótturfélaga í Noregi sem önnuðust útflutning á frystum fiski frá m.a. Íslandi og Noregi, flutningsmiðlunar, sjóflutninga milli hafna á meginlandi Evrópu (svonefndir „short sea“-flutningar) og frystigeymslurekstrar í Hollandi.

Á rannsóknartímabilinu áttu stjórnendur fyrirtækjanna sem komu að samráðinu fjölda funda og samtala. Nefna má að á tímabilinu júní 2008 til janúar 2009 áttu stjórnendur fyrirtækjanna a.m.k. 19 fundi þar sem þeir ræddu einstaka verkþætti samráðsverkefnisins. Til viðbótar því sýna samtímagögn að viðkomandi stjórnendur áttu í a.m.k. 18 tilvikum samskipti í síma eða með tölvupósti á sama tímabili.

Myndin hér að neðan lýsir nokkrum atvikum á upphafsdögum hins aukna samráðs, eða þar til í síðari hluta júlí 2008.

Timalina_MED-ramma

Þá sýna samtímagögn að á tímabilinu 2009 til september 2013 áttu stjórnendur og lykilstarfsmenn fyrirtækjanna í a.m.k. 160 tilvikum í samskiptum, með fundum, símtölum, á golfmótum, í ferðalögum, í matarboðum eða öðrum hætti. Tölvupóstar milli fyrirtækjanna eru ekki meðtaldir í þessari tölu. Í kafla 13 í ákvörðuninni eru þessi samskipti rakin, sem og þýðing þeirra í málinu.

Á meðal mikilvægra sönnunargagna um brot Samskipa eru innanhússgögn frá fyrirtækjunum, einkum tölvupóstar milli samstarfsmanna, sem varpa ljósi á undirbúning samráðsins innan hvors fyrirtækis fyrir sig. Gögnin varpa ljósi á undirbúning og efni funda og önnur samskipti milli fyrirtækjanna, sem og undirbúning og framkvæmd samráðsins að öðru leyti. Þannig sýna gögnin m.a. með ítarlegum hætti hvernig fyrirtækin fylgdust að við undirbúning og framkvæmd á einstökum þáttum samráðsins.

Í framangreindum samskiptum Samskipa og Eimskips á brotatímabilinu fólust endurteknar viðræður á milli framkvæmdastjóra og forstöðumanna sem báru m.a. ábyrgð á siglingakerfum, landflutningakerfum, verðlagningu á flutningaþjónustu og öðrum samkeppnisþáttum í þjónustu fyrirtækjanna. Sýna gögnin að viðræður fyrirtækjanna tóku til kjarnaþátta í flutningastarfsemi og samkeppni fyrirtækjanna.

Síðari hluti ársins 2008: Undirstöður hins aukna samráðs lagðar

Með samráði Samskipa og Eimskips var á seinni hluta árs 2008 unnið að öllum verkþáttum sem féllu undir „Nýtt upphaf“ verkefni þeirra, þ. á m. takmörkun á flutningsgetu og aukið samstarf í sjóflutningum. Versnandi efnahagsaðstæður leiddu af sér samdrátt í innflutningi til landsins. Ljóst var að ónýtt flutningsgeta var fyrirtækjunum kostnaðarsöm og skapaði hvata til aukinnar verðsamkeppni, í því skyni að ná auknu flutningsmagni. Á sama tíma ráðgerðu stjórnendur Samskipa að flutningur með sömu skipum frá landinu myndi aukast, ekki síst vegna aukins flutnings Samskipa á áli fyrir Alcoa Fjarðarál. Gengu aðgerðir m.a. út á að takmarka flutningsgetu í innflutningi, en búa á sama tíma yfir nægjanlegri flutningsgetu til að geta haft sem mestar tekjur af mikilvægum útflytjendum eins og Alcoa og framleiðendum sjávarafurða.

Mikilvægur áfangi í samráði Samskipa og Eimskips náðist síðsumars og haustið 2008, með breytingum á siglingakerfum og takmörkun á flutningsgetu. Jafnframt höfðu fyrirtækin samráð um ýmis konar stuðningsaðgerðir til að samráðið í heild sinni gengi upp. Í tengslum við þá ákvörðun Samskipa í lok október 2008 að fækka skipum í siglingum til og frá Íslandi úr fjórum í þrjú tóku Eimskip t.d. að sér að flytja hluta af því áli sem Samskip hefðu annars flutt fyrir Alcoa. Á grundvelli samráðsins náðu Samskip því annars vegar að skerða þjónustu gagnvart Alcoa og hins vegar hækka verð um 131% gagnvart þeim mikilvæga viðskiptavini. Innan Eimskips ríkti mikil ánægja með þessa flutninga sem fyrirtækið fékk á grundvelli samráðsins og þessu m.a. lýst sem „alsælu“. Einnig tók Eimskip að sér fyrir Samskip verulega flutninga frá Bretlandi til Íslands. Á sama tíma áttu lykilstjórnendur fyrirtækjanna í ítrekuðum ólögmætum samskiptum. Samhliða unnu bæði fyrirtækin að verulegum verðhækkunum og höfðu með sér samskipti sem tengdust verðákvörðunum fyrirtækjanna.

Opinber og önnur gögn sýna að hinir miklu efnahagsörðugleikar sem riðu yfir heimsbyggðina haustið 2008 höfðu bæði hér á landi og í nágrannaríkjum þau áhrif að verulega dró úr eftirspurn eftir þjónustu flutningafyrirtækja og að mikilvægir kaupendur að slíkri þjónustu kröfðust betri kjara eftir því sem það þrengdi að í starfsemi þeirra. Þetta ástand leiddi til harðrar verðsamkeppni á erlendum flutningamörkuðum og kom til dæmis fram í frétt Morgunblaðsins 30. október 2008 að „farmgjöld hafi aldrei lækkað jafn mikið“.

Vegna samráðs Samskipa og Eimskips hér á landi gátu fyrirtækin aftur á móti ítrekað hækkað verð á síðari hluta ársins 2008. Til merkis um það lýsti forstjóri Samskipa því yfir í október 2008 að fyrirtækið hefði náð fram „massive increases“. Viðbrögð viðskiptavinar Eimskips við verðhækkun fyrirtækisins í nóvember 2008 voru: „Eruð þið eitthvað klikkuð? Hver samþykkir 80% hækkun?“ Samtímagögn staðfesta fjölmargar kvartanir viðskiptavina fyrirtækjanna þar sem mótmælt er verðhækkunum, m.a. með vísan til verulegrar lækkunar á olíuverði og fordæmalausrar verðlækkunar á erlendum flutningamörkuðum. Sökum samráðsins þurftu Samskip og Eimskip aftur á móti ekki að óttast samkeppni frá hvort öðru og gátu leitt kvartanir og mótmæli hjá sér.

Fjallað er ítarlega um þennan hluta málsins í köflum 8 – 11 í ákvörðun þessari.

„Friðurinn“: 2009 – 2012

Samkvæmt framansögðu höfðu Samskip og Eimskip á síðari hluta ársins 2008 gripið til mikilvægra aðgerða í því skyni að tryggja að árangur yrði af samráði þeirra við þær aðstæður sem uppi voru í íslensku atvinnulífi.

Á þessum tíma skipti tiltölulega lítill hópur stærri viðskiptavina langmestu máli fyrir rekstur bæði Samskipa og Eimskips. Nefna má að á tilteknum tímapunkti stóðu 38 af samtals 1800 viðskiptavinum að baki 66% af tekjum Samskipa af flutningum til landsins. Við slíkar aðstæður er augljós hætta á því að samráð keppinauta um að draga úr flutningsgetu nægi eitt og sér ekki til að hækka verð eða verjast verðlækkunum. Þannig getur mikilvægur viðskiptavinur annars fyrirtækisins boðið viðskipti sín út og hitt fyrirtækið þá talið sig hagnast meira á því að ná til sín umræddum viðskiptum fremur en að virða samráðið.

Samskip og Eimskip komu í veg fyrir þessa hættu með ólögmætri markaðsskiptingu. Í samræmi við þetta hefur Eimskip viðurkennt að hafa eftir 6. júní 2008 átt í samráði „við Samskip um skiptingu á mörkuðum eftir stærri viðskiptavinum í sjó- og landflutningum.“ Í þessu fólst að fyrirtækin myndu ekki með samkeppni sín á milli reyna að ná slíkum viðskiptavinum hvort af öðru.

Framangreind viðurkenning Eimskips er í fullu samræmi við samtímagögn, en á stærstum hluta tímabilsins fóru mikilvægir viðskiptavinir ekki á milli Samskipa og Eimskips. Skipti þá engu þótt viðskiptavinirnir leituðu ítrekað tilboða í viðskiptin, byðu þau út eða reyndu með öðrum hætti að fá betri kjör og verjast verðhækkunum Samskipa og Eimskips.

Samráð Samskipa og Eimskips í heild sinni var til þess fallið að gera fyrirtækjunum kleift að draga með afdrifaríkum hætti úr samkeppni og hækka eða halda uppi verðum gagnvart viðskiptavinum fyrirtækjanna, t.d. með hækkun við endurnýjun samninga, hækkun á gjaldskrám og þjónustugjöldum, upptöku nýrra gjalda, lækkun afslátta o.s.frv. Sameiginleg yfirburðastaða Eimskips og Samskipa á markaðnum, samskipti stjórnenda fyrirtækjanna og aðrir þættir í samráði fyrirtækjanna sköpuðu kjöraðstæður fyrir fyrirtækin til að ná árangri í samráðinu og hagnast á kostnað viðskiptavina og samfélagsins alls.

Dæmi um framangreint er útboð Ölgerðarinnar á árinu 2009, en fyrirtækið var einn mikilvægasti viðskiptavinur Eimskips. Í upphafi árs 2009 var Ölgerðin afar ósátt við miklar verðhækkanir á sjóflutningsþjónustu Eimskips sem voru að auki í ósamræmi við samning fyrirtækjanna. Þá taldi Ölgerðin verð á landflutningaþjónustu Eimskips vera „fáránlegt“. Innan Eimskips var aftur á móti ekkert gert með þessar kvartanir Ölgerðarinnar enda þurfti Eimskip ekki að óttast samkeppni um viðskiptin vegna samráðsins við Samskip. Þess í stað sendu stjórnendur Eimskips kvartanir Ölgerðarinnar sín á milli til „skemmtunar“.

Í kjölfarið ákvað Ölgerðin að bjóða út öll sín flutningsviðskipti. Rétt fyrir opnun verðtilboða hjá Ölgerðinni háðu fimm af æðstu stjórnendum Samskipa „keppni“ sín á milli þar sem giskað var á tilboðsverð Eimskips í útboðinu. Ágiskanir allra stjórnendanna byggðust aftur á móti á því að Eimskip myndi bjóða lægra verð en Samskip í öllum þáttum útboðsins. Spennan/keppnin hjá stjórnendum Samskipa var því hver af þeim hefði giskað á rétt tilboðsverð Eimskips, en ekki hvort Samskip næðu viðskiptum við Ölgerðina.

Gögnin sýna því að tilboð Samskipa til Ölgerðarinnar var sýndartilboð. Samráð Samskipa og Eimskips leiddi til þess að Eimskip hélt viðskiptunum og náði að hækka verð til þessa viðskiptavinar. Á fundi hjá Eimskipi var mikil ánægja með niðurstöðuna og brýndi framkvæmdastjóri hjá fyrirtækinu þetta fyrir undirmönnum sínum: „Lagði línuna varðandi að við ættum ekki að lækka verðin. Þarf frekar að hífa upp verð [… ] Magn í skipum mætti vera meira þessa dagana“.

Því ástandi sem leiddi af samráðinu er í samtímagögnum fyrirtækjanna lýst sem „friðnum“ (eða „ró“ á markaði). Í stað virkrar samkeppni um mikilvæga viðskiptavini ríkti „friður“ og gagnkvæm vissa um viðbrögð keppinautarins. Á þeim grundvelli lögðu fyrirtækin áherslu á að halda verði uppi eða hækka það.

Birtingarmynd þessa var m.a. sú að í árlegum áætlunum sínum lögðu bæði Samskip og Eimskip til grundvallar að þau myndu geta ítrekað hækkað verð og á sama tíma haldið sínum mikilvægustu viðskiptavinum.

Í upphafi rannsóknartímabilsins voru miklir efnahagsörðugleikar erlendis sem og erfiðleikar í flutningastarfsemi á erlendum vettvangi. Samskip Holding rak flutningastarfsemi í ýmsum öðrum Evrópulöndum en á Íslandi. Í stjórnarfundargerðum fyrirtækisins kemur fram að mikill samdráttur hafi orðið í eftirspurn á erlendum flutningamörkuðum. Sýna samtímagögn að viðskiptavinir fyrirtækisins knúðu á um verðlækkun á þeim erlendu flutningamörkuðum þar sem samstæðan starfaði. Jafnframt liggur fyrir að efnahagsörðugleikarnir höfðu þau áhrif að mikilvægir kostnaðarliðir, líkt og olía og leiga á skipum, fóru lækkandi sem aftur gaf færi á verðlækkunum. Í fundargerðum Samskipa Holding kemur fram að þetta hafi leitt til mikillar og jafnvel örvæntingarfullrar samkeppni á hinum erlendu flutningamörkuðum. Hafði þetta veruleg áhrif á afkomu dótturfélaga fyrirtækisins. Í sömu fundargerðum Samskipa Holding er lýst allt annarri stöðu Samskipa hf. á Íslandi.

Í þessum fundargerðum Samskipa Holding kemur þannig fram afar mikil ánægja með afkomu Samskipa hf. á Íslandi. Dæmi um þetta eru:

Í fundargerð frá apríl 2009 kemur fram að EBITDA systurfélaga Samskipa hf. sé verulega undir áætlun en samstæðan í heild sinni hafi þó haldið áætlun. Er ástæða þessa sögð afburða góð afkoma íslensku starfseminnar: „This is mainly due to to extremely good results from Iceland“.
Í fundargerð frá maí 2009 kemur fram að EBITDA samstæðunnar í heild sé umfram áætlun og ástæðan aftur sögð þessi: „continuous good results from Iceland.“
Forstjóri Samskipa hf. lýsti því yfir að árið 2010 hafi verið „frábært ár“ og að hann og lykilstjórnendur ættu bónus skilið fyrir „framúrskarandi árangur“. Jafnframt taldi hann að árið 2011 hafi verið „mjög gott ár“.

Í þessu sambandi er til þess að líta að þrátt fyrir að velta Samskipa á Íslandi á árinu 2009 hafi aðeins verið um fjórðungur af heildarveltu samstæðunnar, aflaði starfsemin á Íslandi um 80% af EBITDA samstæðunnar. Sýnir þetta árangur Samskipa hf. á Íslandi sem „Cash Cow“ fyrir samstæðuna, líkt og aðaleigandinn hafði lagt upp með og gefið fyrirmæli um í aðdraganda hins aukna samráðs á árinu 2008.

Dæmi um birtingarmynd þessa er tölvupóstur sem framkvæmdastjóri millilandasviðs hjá Samskipum sendi til m.a. forstjóra Samskipa þann 15. desember 2010. Voru þessir lykilstjórnendur þá staddir í Rotterdam til að kynna á fundi stjórnar Samskipa Holding uppgjör fyrstu tíu mánuði ársins 2010 og áætlun Samskipa hf. á Íslandi fyrir árið 2011. Í tölvupóstinum sagði aðeins þetta:

„The cash cow has arrived“

Meðfylgjandi tölvupósti framkvæmdastjórans var mynd af mjólkurkú og greinilegt að þar var verið að vísa til Samskipa hf. á Íslandi. . Fjallað er nánar um þetta í ákvörðuninni, kafla 14.33.15, málsgreinum 7236-7237.

2013: Dregur úr umfangi samráðsins

Á árinu 2013 drógu Samskip úr samráði sínu við Eimskip. Á þessum tíma skapaði efnahagsbatinn hér á landi hvata fyrir fyrirtækin til að auka flutningsmagn í siglingakerfum sínum og hverfa frá samráðinu sem þau höfðu hafið í kjölfar efnahagshrunsins árið 2008. Á þeim tíma hætti Alcoa sömuleiðis útflutningsviðskiptum við Samskip og Eimskip, en með því fór umfangsmikið flutningsmagn úr siglingakerfum fyrirtækjanna, sér í lagi Samskipa.

Brot á EES-samningnum

Samkvæmt 21. gr. samkeppnislaga skal Samkeppniseftirlitið beita 53. gr. EES-samningsins hér á landi. Með 53. gr EES-samningsins er lagt bann við samkeppnishamlandi samráði fyrirtækja og samtaka þeirra sem getur haft áhrif á viðskipti milli aðildarríkja EES-samningsins.

Við mat á því hvort háttsemi hafi slík áhrif er byggt á leiðbeiningum Eftirlitsstofnunar EFTA og réttarframkvæmd að öðru leyti. Er það niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að þau brot sem um ræðir í máli þessu hafi verið til þess fallin að hafa áhrif á viðskipti milli EES-ríkja í skilningi 53. gr. samningsins.

Efnisákvæði 53. gr. EES-samningsins eru fyllilega sambærileg ákvæðum 10. og 12. gr. samkeppnislaga, enda sækja samkeppnislögin að þessu leyti fyrirmynd sína til EES/ESB-samkeppnisréttar. Í ákvörðun þessari eru færð ítarleg rök fyrir því að Samskip hafi með alvarlegum hætti brotið gegn 10. gr. samkeppnislaga. Með vísan til sama rökstuðnings er það niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að Samskip hafi brotið gegn 53. gr. EES-samningsins. Af því leiðir að mat Samkeppniseftirlitsins á því hvort háttsemi Samskipa hafi brotið gegn 10. gr. samkeppnislaga tekur einnig 53. gr. EES-samningsins.

Röng, villandi og ófullnægjandi upplýsingagjöf og gagnaafhending

Það er niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að Samskip hafi við rannsókn þessa máls gerst sek um ranga, villandi og ófullnægjandi upplýsingagjöf og gagnaafhendingu. Með því hafi fyrirtækið brotið gegn 19. gr. samkeppnislaga, en í ákvæðinu er kveðið á um heimildir Samkeppniseftirlitsins til þess að afla gagna við athugun einstakra mála. Varðar það stjórnvaldssektum að brjóta gegn skyldu til þess að veita upplýsingar og afhenda gögn, sbr. i-lið 1. mgr. 37. gr. samkeppnislaga. Í sátt Eimskips við Samkeppniseftirlitið viðurkennir fyrirtækið brot á 19. gr. og greiðir sekt vegna þessa.

Brot Samskipa fólust í því að við munnlega upplýsingagjöf, í tengslum við húsleitir Samkeppniseftirlitsins hjá fyrirtækinu þann 10. og 17. september 2013, veitti fyrirtækið ítrekað rangar, ófullnægjandi eða villandi upplýsingar um samskipti og samstarf við Eimskip. Einnig fólust brot Samskipa í því að veita ekki upplýsingar eða afhenda gögn í samræmi við upplýsingabeiðnir sem beint var að fyrirtækinu við rannsóknina.

Brot þessi voru umfangsmikil og alvarleg. Torvelduðu þau og töfðu rannsókn málsins, þar sem Samkeppniseftirlitið var afvegaleitt og þýðingarmiklum upplýsingum haldið frá rannsókninni allt frá fyrstu stigum hennar.

Fjallað er um brot á 19. gr. í 23. kafla ákvörðunarinnar.

Viðurlög

Samkvæmt 37. gr. samkeppnislaga leggur Samkeppniseftirlitið stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brjóta gegn m.a. banni við ólögmætu samráði skv. 10. gr. samkeppnislaga eða 53. gr. EES-samningsins. Sama á við um brot á skyldu til að veita upplýsingar og afhenda gögn skv. 19. gr. samkeppnislaga.

Ákvörðunum samkeppnisyfirvalda vegna brota á samkeppnislögum og sektum vegna þeirra er m.a. ætlað að skapa varnaðaráhrif, vinna gegn því að fyrirtæki haldi áfram brotastarfsemi eða endurtaki brot og skapa um leið jarðveg fyrir virkari samkeppni, sem til skemmri eða lengri tíma er almenningi til hagsbóta.

Það er niðurstaða rannsóknar Samkeppniseftirlitsins að Samskip hf., Jónar og Samskip Holding séu eitt og sama fyrirtækið (ein efnahagsleg eining) í skilningi samkeppnislaga. Í samræmi við það hefur Samkeppniseftirlitið nýtt heimild sína til að beina sektarákvörðun að móðurfélaginu Samskip Holding, ásamt Samskipum hf. Er sú ráðstöfun best til þess fallin að stuðla að nægjanlegum varnaðaráhrifum.

Við ákvörðun viðurlaga horfir Samkeppniseftirlitið m.a. til eðlis og umfangs brota Samskipa, hversu lengi þau stóðu yfir, stærðar og veltu fyrirtækisins, samanlagðrar hlutdeildar fyrirtækja á þeim markaði eða mörkuðum sem brot tekur til, stærðar og mikilvægi þess markaðar sem brotið tók til, þáttar fyrirtækisins við að hefja brotin og hvort brotunum var hrint í framkvæmd.

Þá kveður 37. gr. samkeppnislaga á um tiltekið sektarhámark, þ.e. allt að 10% af heildarveltu síðasta almanaksárs hjá því fyrirtæki sem aðild eiga að samkeppnishömlum, en sama hámark gildir í EES/ESB-rétti. Heildarvelta Samskipa Holding á árinu 2022 var 137 ma. kr.

Fjallað er ítarlega um framangreint í kafla 35.1 og 35.2 í ákvörðuninni. Með vísan til þeirrar umfjöllunar er það niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að hæfileg sekt vegna brota Samskipa á 10. gr. samkeppnislaga og 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins sé fjórir milljarðar kr.

Við mat á brotum Samskipa á 19. gr. samkeppnislaga horfir Samkeppniseftirlitið m.a. til þess að skilvirk framkvæmd á samkeppnislögum byggist ekki síst á því að fyrirtæki sem sæta rannsókn fari að fyrirmælum um veitingu upplýsinga og afhendingu gagna. Í þessu máli liggur fyrir að brot Samskipa gegn upplýsingaskyldu samkvæmt 19. gr. laganna eru umfangsmikil og alvarleg. Unnu þau mjög gegn skilvirkri rannsókn málsins og töfðu hana.

Með vísan til þessa er það niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að hæfileg sekt vegna brota á 19. gr. samkeppnislaga sé tvöhundruð milljónir kr. Fjallað er nánar um þetta í kafla 35.3.

Ákvörðunarorð og aðgerðir

Með ákvörðun þessari, sbr. ákvörðunarorð í 35.5, er eins og áður greinir komist að þeirri niðurstöðu að Samskip hafi með háttsemi sinni gerst brotleg við bann 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins við ólögmætu samráði. Jafnframt er komist að þeirri niðurstöðu að fyrirtækið hafi brotið gegn 19. gr. samkeppnislaga með rangri, villandi og ófullnægjandi upplýsingagjöf og gagnaafhendingu. Í ákvörðunarorðum er kveðið á um að Samskip Holding B.V. og Samskip hf. skuli greiða óskipt stjórnvaldssekt að fjárhæð samtals 4,2 milljarðar króna. Skulu stjórnvaldssektirnar greiðast í ríkissjóð innan mánaðar frá ákvörðun þessari.

Þá er í ákvörðunarorðum beint eftirfarandi fyrirmælum til Samskipa.

i. Samskip yfirfari alla samninga við önnur fyrirtæki í flutningaþjónustu í því skyni að tryggja að þeir séu í samræmi við samkeppnislög.

ii. Öllu viðskiptalegu samstarfi við Eimskip og félög á þessu vegum skuli hætt, sé það til staðar. Í þessu felst einnig að Samskip skulu ekki eiga í samstarfi við önnur fyrirtæki í hvers konar flutningaþjónustu ef Eimskip eiga einnig í samstarfi við viðkomandi fyrirtæki. Þetta gildir ekki ef Samskip geta sýnt Samkeppniseftirlitinu fram á að viðkomandi samstarf sé þess eðlis að ekki sé hætta á röskun á samkeppni milli Eimskips og Samskipa.

iii. Tryggja skuli að allir stjórnendur og starfsmenn séu upplýstir um þær kröfur sem samkeppnisreglur gera til starfsemi fyrirtækisins. Í því efni skuli vera til staðar samkeppnisréttaráætlun, verkferlar sem tryggi eftirfylgni við hana og skipulögð og regluleg fræðsla.

Brot gegn fyrirmælunum varða viðurlögum skv. IX. kafla samkeppnislaga.

Framsetning ákvörðunar

Rannsókn á brotum Samskipa og Eimskips hefur verið mjög umfangsmikil. Hún hefur tekið til öflugra alþjóðlegra fyrirtækja, varðar mikilvæga markaði og nær yfir langt tímabil. Er hér um að ræða umfangsmestu rannsókn samkeppnisyfirvalda sem framkvæmd hefur verið hér á landi.

Af framangreindu leiðir að ákvörðun í máli þessu er mjög umfangsmikil. Hún er sett fram í 15 bindum og er efnisskipan með eftirfarandi hætti:

Í bindi 1 er samantekt þessi ásamt lýsingu á helstu atvikum í hinu ólögmæta samráði Samskipa og Eimskips.
Í bindi 2 koma fram kaflar 1 – 4. Í kafla 1 er gerð grein fyrir fyrirtækjunum sem sætt hafa rannsókn. Í kafla 2 er gefið yfirlit yfir rannsókn málsins og málsmeðferð. Ítarlega lýsingu á málsmeðferð og rannsókn er að finna í viðauka II. Í kafla 3 kemur fram yfirlit yfir markaði málsins og stöðu m.a. Samskipa og Eimskips á þeim. Ítarlega umfjöllun um þau atriði er finna í viðauka I. Í kafla 4 er fjallað er um lagagrundvöll málsins, þ.e. 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins.
Í bindi 3 eru birtir kaflar 5-7. Í kafla 5 er lýst atvikum til ársins 2008, m.a. samráði Samskipa og Eimskips í sjó- og landflutningum. Í kafla 6 er lýst aðdraganda og undirbúningi hins aukna samráðs fyrirtækjanna sem ákveðið var ráðast í byrjun júní 2008. Í kafla 7 er greint frá ráðningu nýs forstjóra Eimskips og fjallað um tengsl hans við forstjóra Samskipa. Einnig er gerð grein fyrir öðrum tengslum lykilstjórnenda fyrirtækjanna. Þá er lýst fundi æðstu stjórnenda Samskipa og Eimskips föstudaginn 6. júní 2008 og glærukynningu um „Verkefnið Nýtt upphaf“ sem framkvæmdastjóri hjá Eimskip vistaði 8. júní 2008 og forstjóri Eimskips daginn eftir. Þá er gerð grein fyrir aðgerðum forstjóra Samskipa næstu daga til að hrinda hinu aukna samráði í framkvæmd. Einnig er gerð grein fyrir því að stjórnendur Samskipa og Eimskips voru hvattir til að framkvæma samráðið með loforði um bónusgreiðslur.
Í bindi 4 er að finna kafla 8. Þar er að finna ítarlega lýsingu á atvikum frá miðjum júní til 20. október 2008. Er þar m.a. lýst öðrum fundi æðstu stjórnenda Samskipa og Eimskips 25. júlí 2008. Einnig er lýst ítrekuðum samskiptum stjórnenda sem báru ábyrgð á verðlagningu og öðrum samkeppnisþáttum í sjó- og landflutningum. Er jafnframt gerð grein fyrir samráði Samskipa og Eimskips um breytingar á siglingakerfum og takmörkun á flutningsgetu, markaðsskiptingu í landflutningum, verðsamráði og miklum verðhækkunum fyrirtækjanna.
Í bindi 5 koma fram kaflar 9-11. Í kafla 9 er fjallað um takmörkun Samskipa og Eimskips á flutningsgetu í sjóflutningum lok október og nóvember 2008 og hvernig samráðið gerði Samskipum kleift að hækka verð verulega gagnvart Alcoa Fjarðaráli. Einnig er lýst tilteknu samstarfi Samskipa og Eimskips sem stuðlaði að því að fyrirtækin gætu stundað árangursríkt samráð í kjölfar takmörkunar á flutningsgetu. Í kafla 10 er fjallað um samskipti lykilstjórnenda, verðsamráð, miklar verðhækkanir fyrirtækjanna í m.a. nóvember 2008 og desember 2009. Í kafla 11 kemur fram niðurstaða um brot Samskipa frá júní 2008 til byrjun árs 2009.
Í bindum 6 – 8 er að finna kafla 12 – 14. Í kafla 12 er gefið yfirlit yfir samfellt samráð Samskipa og Eimskips á árunum 2009 – 2013. Einnig gerð grein fyrir gerólíkri þróun á íslenska flutningamarkaðnum og flutningamörkuðum í nágrannaríkjur í kjölfar efnahagsörðugleika. Í kafla 13 er fjallað um ítrekuð samskipti stjórnenda Samskipa og Eimskips á árunum 2009-2013. Í kafla 14 er lýst „friðnum“ á árunum 2009 – 2012 en það hugtak var notað af fyrirtækjunum. Er gerð grein fyrir markaðsskiptingu sem fólst í því að fyrirtækin myndu ekki með samkeppni sín á milli reyna að ná mikilvægum viðskiptavinum hvort af öðru. Kemur fram að sökum samráðsins fóru mikilvægir viðskiptavinir ekki á milli Samskipa og Eimskips á stærstum hluta megin brotatímabilsins. Er því lýst að þetta samráð Samskipa og Eimskips í heild sinni var til þess fallið að gera fyrirtækjunum kleift að draga með afdrifaríkum hætti úr samkeppni og hækka eða halda uppi verðum gagnvart viðskiptavinum fyrirtækjanna.
Í bindi 9 eru birtir kaflar 16 – 19. Er í þessum köflum gerð grein fyrir samráði Samskipa í sjóflutningum til og frá Íslandi, landflutningum, skipaafgreiðslu og í láni og leigu á gámum á árunum 2008 -2013. Er gerð grein fyrir því að þetta hafi verið hluti af hinu aukna samráði sem fólst í „Nýtt upphaf“ verkefninu sem Samskip og Eimskip hófu í júní 2008.
Í bindi 10 kemur fram kafli 20. Þar er m.a. gerð grein fyrir aðgerðum Samskipa og Eimskips sem miðuðu að því að takmarka samkeppni í útflutningi á sjávarafurðum frá Íslandi. Er m.a. lýst tilraunum til þess að útiloka samkeppni frá smáum keppinaut.
Í bindi 11 eru birtir kaflar 21 – 23. Í kafla 21 er gerð grein fyrir því að það dró úr samráðinu um að keppa ekki um viðskipti við mikilvæga viðskiptavini. Efnahagsbati og aðrar breytingar á ytri aðstæðum breyttu forsendum samráðsins og það hentaði hagsmunum Samskipa og Eimskips að draga úr því. Í kafla 22 er því lýst að auk brota á 10. gr. samkeppnislaga fól samráð Samskipa við Eimskip í sér brot á 53. gr. EES-samningsins. Kafli 23 fjallar um alvarleg brot Samskipa á lagaskyldu til að veita Samkeppniseftirlitinu upplýsinga og afhenda gögn.
Í bindum 12 – 14 koma fram kaflar 24 – 34. Í þessum köflum er gerð ítarleg grein fyrir athugasemdum Samskipa og tekin nánari afstaða til þeirra.
Í bindi 15 er birtur kafli 35. Í honum er að finna umfjöllun um sekt Samskipa og fyrirmæli til að verja og efla samkeppni. Þar koma einnig fram ákvörðunarorð þessarar ákvörðunar.
Í viðauka I er að finna ítarlega umfjöllun um markaði þessa máls og stöðu fyrirtækja.
Í viðauka II kemur fram ítarleg lýsing á málsmeðferð og rannsókn Samkeppniseftirlitsins.
Í viðauka III er birt sátt Eimskips og Samkeppniseftirlitsins sem undirrituð var 16. júní 2021.
Í viðauka IV er heildarefnisyfirlit fyrir ákvörðunina.

Við lýsingu á hinu ólögmæta samráði hefur grundvallarþýðingu að gera grein fyrir því hvernig ákvarðanir um það voru teknar og framkvæmd þess. Því er óhjákvæmilegt að lýsa aðkomu starfsmanna sem gegndu lykilhlutverki innan fyrirtækjanna. Á það við um starfsmenn beggja fyrirtækja, þótt ákvörðun þessi taki til Samskipa. Jafnframt er óhjákvæmilegt að gera grein fyrir tilteknum samskiptum fyrirtækjanna við viðskiptavini, einkum stjórnendur fyrirtækja, sem þýðingu hafa í málinu.

Í þeirri útgáfu ákvörðunar þessarar sem birt er aðila máls eru stjórnendur og starfsmenn í lykilstöðum innan Samskipa og Eimskips auðkenndir með skammstöfun á nafni þeirra. Í þeirri útgáfu sem birt er opinberlega af hálfu Samkeppniseftirlitsins hafa skammstafanir á nöfnum verið afmáðar, en stjórnendur og starfsmenn í lykilstöðum þess í stað auðkenndir með skammstöfunum sem gefa almennt til kynna stöðu þeirra og starf innan fyrirtækis. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að á rannsóknartímabilinu skipti starfsfólk að einhverju marki um störf eða hættu störfum, auk þess sem breytingar urðu á starfssviði einstakra starfsmanna. Í þeim tilvikum tekur auðkenningin til starfa viðkomandi starfsmanns sem lýsa best því hlutverki sem viðkomandi gegndi í málinu.

Í ákvörðuninni eru starfsmenn Samskipa auðkenndir með rauðum lit og starfsmenn Eimskips með bláum lit.

Allar undirstrikanir í ákvörðun þessari eru gerðar af Samkeppniseftirlitinu nema annað sé tekið fram.

Við birtingu ákvörðunarinnar hefur verið lagt mat á meðferð persónuupplýsinga.

Sjónarmið Samskipa og umfjöllun um þau

Samskip mótmæla því að hafa átt í ólögmætu samráði við Eimskip. Einnig mótmæla Samskip því að hafa brotið gegn 19. gr. samkeppnislaga við upplýsingagjöf og gagnafhendingu í málinu. Setja Samskip fram margvíslegar athugasemdir þessu til stuðnings. Í köflum 2 – 23 er í viðkomandi umfjöllun vísað til athugasemda Samskipa og eftir atvikum fjallað stuttlega um þær. Að meginstefnu til er hins vegar fjallað um og tekin afstaða til athugasemda Samskipa í köflum 24 - 34. Er verklagið með þeim hætti að í viðeigandi undirköflum í köflum 2-23 er vísað til athugasemda Samskipa tengdu efninu og síðan vísað til þess hvar í köflum 24-34 er að finna meginumfjöllun um viðkomandi athugasemdir Samskipa. Dæmi um framangreint er kafli 8.7. Í þeim kafla kemst Samkeppniseftirlitið að þeirri niðurstöðu, eftir hafa lagt mat á samtímagögn og athugasemdir Samskipa, að fundur framkvæmdastjóra landflutninga Samskipa og Eimskips á kaffihúsinu Mokka 4. júlí 2008 hafi verið liður í hinu ólögmæta samráði. Vísað er síðan til athugasemda Samskipa með þessum hætti:

„Samskip halda því fram að framangreind samskipti (E)frkvstj-innanl og (S)frkvstj-innanl 4. júlí 2008 hafi verið lögmæt og alls ótengd hinu „ímyndaða“ „Nýtt upphaf“ verkefni. Eins og rökstutt er í kafla 25.18 getur Samkeppniseftirlitið ekki fallist á þau sjónarmið fyrirtækisins.“

Álit 1/2023 - Samkeppnishindranir á flutningamarkaði

Samkeppniseftirlitið hefur gefið út álit nr. 1/2023 þar sem mælst til þess að ráðist verði í aðgerðir til að draga úr samkeppnishindrunum á flutningamarkaði, skapa aðhald og efla með því samkeppni.

Spurt og svarað og bindi ákvörðunar

Neðst á síðunni er ákvörðunin ásamt viðaukum aðgengileg í bindum. Hér að neðan eru svör við frekari spurningum sem kunna að koma upp.

Spurt-svarad

Hvernig lauk rannsókninni gagnvart Eimskip?

Í ákvörðun nr. 33/2023 er tekin afstaða til brota Samskipa á samkeppnislögum. Rannsóknin tók upphaflega til Eimskips og Samskipa, en rannsókn á brotum Eimskips lauk í júní 2021, með sátt sem fyrirtækið gerði við Samkeppniseftirlitið.

Með sáttinni viðurkennir Eimskip „að hafa átt í samskiptum og samstarfi við Samskip sem hafi falið í sér alvarleg brot gegn 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins“ (bann við ólögmætu samráði). Með sáttinni skuldbatt Eimskip sig til tiltekinna aðgerða í því skyni að koma í veg fyrir frekari brot og efla samkeppni. Þá viðurkennir fyrirtækið „að hafa brotið gegn 19. gr. samkeppnislaga með því að hafa ekki veitt nauðsynlegar eða réttar upplýsingar eða afhent gögn í þágu rannsóknar Samkeppniseftirlitsins“.

Vegna framangreindra brota greiddi Eimskip stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.500.000.000 kr., en við ákvörðun á sektarfjárhæðinni var litið til þess að fyrirtæki sætir lægri sektum en ella ef það stígur fram, viðurkennir alvarleg brot og skuldbindur sig til að grípa til aðgerða í því skyni að vinna gegn frekari brotum.

Tilkynning vegna sáttarinnar, dags. 16. júní 2021, ásamt sáttinni sjálfri, er aðgengileg hér.

Þar sem brot Samskipa varða samráð fyrirtækisins við Eimskip, lýsir ákvörðun nr. 33/2023 jafnframt brotum Eimskips.

Af hverju ítarleg ákvörðun?

Ákvörðun þessi er mikil að vöxtum. Hefur rannsókn á brotum Samskipa og Eimskips verið mjög umfangsmikil, tekið til öflugra alþjóðlegra fyrirtækja, varðað mikilvæga markaði og náð yfir langt tímabil. Er hér um að ræða umfangsmestu rannsókn samkeppnisyfirvalda sem framkvæmd hefur verið hér á landi. Ákvörðunin endurspeglar þetta.

Þá er íhlutun af hálfu samkeppnisyfirvalda íþyngjandi úrræði fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki og kallar á birtingu ákvörðunar, en slík birting hefur margþættan tilgang, þ. á m. eftirfarandi:

Að tryggja vitneskju viðkomandi aðila um grundvöll máls og niðurstöður.
Að stuðla að gagnsæi ákvörðunar.
Að búa í haginn fyrir vandaða meðferð máls ef málsaðili ákveður að kæra ákvörðun til áfrýjunarnefndar samkeppnismála eða bera hana undir dómstóla.
Að tryggja að aðrir aðilar ótengdir málinu eigi þess kost að kynna sér málið og draga af því ályktanir, en það getur stuðlað að fullnægjandi varnaðaráhrifum.
Að stuðla að því að mögulegir tjónþolar geti metið stöðu sína og tekið ákvörðun um hvort grundvöllur sé til að sækja bætur.
Að stuðla að því að stjórnvöld og fyrirtæki á viðkomandi sviðum geti kynnt sér til hlítar niðurstöður samkeppnisyfirvalda og tekið afstöðu til þess hvort gera þurfi breytingar á umgjörð eða uppbyggingu viðkomandi markaðar í því skyni að verja eða efla samkeppni.

Af hverju tók rannsókn málsins tíu ár?

Rannsóknin hefur frá upphafi sætt forgangi hjá Samkeppniseftirlitinu. Enginn óhæfilegur dráttur eða aðgerðarleysi var í málsmeðferð og rannsókn eftirlitsins. Um er að ræða mjög umfangsmikla rannsókn sem tók til flestra þátta í starfsemi tveggja stórra alþjóðlegra fyrirtækja sem störfuðu í fjölda landa. Til rannsóknar voru samfelld og fjölþætt brot sem stóðu yfir um langt árabil. Á umfang rannsóknarinnar sér engin fordæmi á vettvangi samkeppnismála hér á landi. Nefna má að afrituð og haldlögð gögn námu um fjórum terabætum, sem samsvarar tugmilljónum skjala og tölvupósta.

Eftirfarandi atvik og atriði höfðu töluverð áhrif á meðferð málsins:

1) Það hafði mikil áhrif á meðferð málsins að við upphaf rannsóknar gáfu bæði Samskip og Eimskip ítrekað rangar, ófullnægjandi eða villandi upplýsingar um samskipti og samstarf félaganna. Var þetta fyrst gert við munnlega upplýsingagjöf í tengslum við húsleitir hjá fyrirtækjunum. Jafnframt veittu félögin ekki upplýsingar eða afhentu gögn við síðari upplýsingabeiðnir eftirlitsins. Hafði þessi háttsemi félaganna í för með sér verulegar tafir á rannsókn málsins.

Eins og áður segir hefur Eimskip viðurkennt að hafa með þessu brotið gegn upplýsingaskyldu 19. gr. samkeppnislaga og greitt stjórnvaldssekt vegna þess. Í þessari ákvörðun er komist að þeirri niðurstöðu að Samskip hafi jafnframt brotið samkeppnislög að þessu leyti og mælt fyrir um sekt.

2) Það tafði einnig rannsókn málsins að fyrirtækin kusu að bregðast ekki strax við andmælaskjölum sem Samkeppniseftirlitið birti þeim. Með andmælaskjali er aðila máls gerð grein fyrir grundvelli máls og frummati eftirlitsins og aðilanum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum og skýringum á framfæri.

Til að hraða meðferð málsins sendi eftirlitið andmælaskjal í tveimur áföngum. Fyrirtækin kusu aftur á móti að tjá sig ekki um fyrra andmælaskjalið, heldur bíða eftir hinu síðara. Lágu endanlegar athugasemdir Samskipa við andmælaskjölin ekki fyrir fyrr en rúmum tveimur árum eftir að fyrra andmælaskjalið var afhent og rúmum átta mánuðum eftir að hið síðara var birt. Tafði þetta rannsókn málsins.

3) Á meðan á rannsókn málsins stóð kom málið sautján sinnum til kasta áfrýjunarnefndar samkeppnismála og dómstóla. Þannig beindu fyrirtækin sjö kærum til áfrýjunarnefndar og komu atriði tengd rannsókninni fimm sinnum til kasta Héraðsdóms Reykjavíkur og þrisvar sinnum voru mál borin undir Landsrétt. Þannig hefur verið fjallað um aðgang að húsleitarúrskurðum og gögnum, kröfu um að rannsókn verði hætt, ætlað vanhæfi starfsmanna og kröfu Samskipa um að tiltekin ákvæði sáttar við Eimskip verði felld út gildi. Jafnframt kom meðferð málsins til kasta umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar frá Eimskip.

Að öðru leyti er rétt að vekja athygli á því að í samkeppnisrétti er þekkt að rannsókn umfangsmikilla og eftir atvikum flókinna brotamála getur verið tímafrek. Af nýlegum málum má nefna dóm EFTA dómstólsins frá 5. maí 2022, Telenor gegn Eftirlitssstofnum EFTA. Í þessu máli hófst rannsókn ESA á misnotkun Telenor á markaðsráðandi stöðu á árinu 2012. Á árinu 2020 tók ESA ákvörðun og lagði sekt á Telenor vegna brota á 54. gr. EES-samningsins. Telenor krafðist þess að sekt yrði lækkuð vegna þess að málsmeðferðin hefði tekið of langan tíma. Dómstóllinn féllst ekki á þetta. Í fréttatilkynningu dómstólsins var sú niðurstaða reifuð svo: „Að því er varðaði lengd málsmeðferðarinnar, taldi EFTA-dómstóllinn að ekki hefði verið óhæfilegur dráttur eða nokkurt aðgerðarleysi í tengslum við málsmeðferðina hjá ESA. Þó svo að ítarleg rannsókn ESA hefði óhjákvæmilega leitt til þess að málsmeðferðin varð lengri, taldi EFTA-dómstóllinn að tímalengdin væri eðlileg í ljósi umfangs og flækjustigs málsins og til að tryggja andmælarétt Telenor.“

Einnig má nefna í dæmaskyni að þann 21. ágúst 2023 kynntu bandarísk samkeppnisyfirvöld sátt við tvö samheitalyfjafyrirtæki, vegna rannsóknar á ólögmætu samráði sem hófst árið 2014. Þá birti breska samkeppniseftirlitið (Competition and Markets Authority) frummat sitt í andmælaskjali þann 24. maí 2023, vegna rannsóknar á samráði fimm banka, en rannsókn málsins hófst árið 2013.

Af eðli máls leiðir einnig að rekstrarsvigrúm samkeppnisyfirvalda getur almennt haft áhrif á framgang mála.

Nánari upplýsingar um meðferð málsins og brot á skyldu til að veita upplýsingar og afhenda Samkeppniseftirlitinu gögn má finna í samantekt ákvörðunarinnar og köflum 2, 23 og 24.2. Þá er í viðauka II gerð ítarleg grein fyrir málsmeðferðinni og rannsókn Samkeppniseftirlitsins.

Á meðfylgjandi skýringarmynd er gefið yfirlit feril rannsóknarinnar, þ.e. megindrætti rannsóknarinnar og þau atvik sem helst höfðu áhrif á meðferð hennar.

Malsmedferd_MED-ramma

Er hægt að sækja bætur ef fyrirtæki eða neytendur hafa orðið fyrir tjóni vegna brota á samkeppnislögum?

Telji fyrirtæki eða einstaklingar sig hafa orðið fyrir tjóni vegna brota á samkeppnislögum, geta þeir beint kröfu að viðkomandi fyrirtæki, eftir atvikum með því að höfða einkamál fyrir dómstólum, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar Íslands í málum nr. 142/2007, 143/2007 og 309/2007.

Í ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins vegna brota á samkeppnislögum er ekki lagt mat á bótarétt eða tjón einstakra aðila. Fyrirtæki eða einstaklingar sem vilja kanna bótarétt sinn geta aftur á móti stuðst við ákvörðun Samkeppniseftirlitsins og það mat á viðkomandi háttsemi sem þar kemur fram. Einnig getur viðkomandi óskað eftir afriti af hlutaðeigandi gögnum máls hjá Samkeppniseftirlitinu.

Í þessu sambandi er rétt að geta þess að með tilskipun ESB nr. 104/2014 voru settar reglur um skaðabætur vegna brota á samkeppnisreglum ESB (Directive 2014/104/EU on Antitrust Damages Actions). Tilskipunin miðar að því að auðvelda fyrirtækjum og neytendum að sækja bætur til fyrirtækja sem brjóta samkeppnisreglur. Meðal annars auðveldar tilskipunin gagnaöflun og sönnun brota. Tilskipunin hefur aftur á móti ekki enn verið tekin inn í EES-samninginn og hefur íslenskum lögum ekki heldur verið breytt til að tryggja að neytendur og fyrirtæki hér á landi búi við þá réttarvernd sem tilskipunin veitir.

Hvert renna sektir í samráðsmálum?

Stjórnvaldssektir vegna brota á samkeppnislögum renna í ríkissjóð. Séu stjórnvaldsektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Samkeppniseftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar, sbr. 2. mgr. 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.

Af þessu leiðir að stjórnvaldssektir eru ekki nýttar í fjármögnun samkeppniseftirlits.

Af hverju stjórnvaldssektir og verður þeim ekki velt út í verðlagið?

Samkvæmt 37. gr. samkeppnislaga leggur Samkeppniseftirlitið stjórnvaldssektir á fyrirtæki vegna brota á samkeppnislögum og samkeppnisreglum EES-samningsins. Hvílir því lagaskylda á Samkeppniseftirlitinu að beita slíkum viðurlögum vegna alvarlegra brota á samkeppnislögum. Hefur löggjafinn ákveðið að sektir vegna brota á samkeppnislögum geti numið allt 10% af heildarveltu viðkomandi fyrirtækis. Tilgangur sekta er að skapa svonefnd varnaðaráhrif og vinna þar með gegn því að hið brotlega fyrirtæki brjóti aftur af sér og stuðla jafnframt að því að önnur fyrirtæki geri sér grein fyrir afleiðingum þess að eiga t.d. í samráði við keppinauta sína. Með þessu er samkeppni efld.

Beiting stjórnvaldssekta í samkeppnismálum hér á landi byggir á stefnumörkun í evrópskum samkeppnisrétti, en í ESB-rétti hefur nýlega verið gripið til aðgerða til þess að tryggja að öll ríki á svæðinu beiti sektum af þessu tagi og að stuðlað sé að fullnægjandi varnaðaráhrifum þeirra.

Stundum er því haldið á lofti að stjórnvaldssektir á fyrirtæki leiði einungis til þess að viðkomandi fyrirtæki hækki verð á vörum sínum eða þjónustu og fjármagni með því sektargreiðslur. Þannig komi sektirnar að lokum niður á viðskiptavinum og e.a. neytendum.

Þessi rök gegn stjórnvaldssektum standast ekki. Þannig felur íhlutun samkeppnisyfirvalda eftir atvikum í sér að endir er bundinn á brot og möguleikar viðkomandi fyrirtækis til að hækka verð á grundvelli brotastarfsemi (t.d. samráðs eða misnotkunar á markaðsráðandi stöðu) er almennt úr sögunni. Aðhald frá öðrum keppinautum á markaði vinnur jafnframt gegn því að hið brotlega fyrirtæki hafi svigrúm til verðhækkana.

Jafnframt er íhlutun af þessu tagi til þess fallin að styrkja samkeppni til lengri tíma litið, til hagsbóta fyrir viðskiptavini og almenning. Varnaðaráhrif af stjórnvaldssektum stuðla m.a. að framangreindu en mikilvægt er að fyrirtækjum sé það ljóst að kostnaðarsamt og áhættusamt sé að eiga með sér ólögmætt samráð.

Birting ítarlegra upplýsinga um eðli og umfang brota, líkt og gert er í þessu máli, vinnur jafnframt gegn því að stjórnvaldssektir verði sóttar í vasa viðskiptavina eða neytenda.

Þá hyggst Samkeppniseftirlitið í þessu tilviki beina sérstökum tilmælum til viðskiptavina flutningafyrirtækjanna þar sem mælst er til þess að þeir kalli í hverju tilviki eftir skýringum á fjárhæð einstakra gjalda sem innheimt eru, þegar gengið er til samninga. Er slík eftirfylgni til þess fallin að skapa aðhald gagnvart fyrirtækjunum, í ljósi þeirra atvika sem lýst er í ákvörðuninni.

Jafnframt er verður beint nánar tilgreindum tilmælum til stjórnvalda og opinberra aðila um að ráðast í aðgerðir til að draga úr samkeppnishindrunum á flutningamarkaði og efla með því samkeppni.

Hver er ábyrgð stjórnenda og starfsmanna vegna brota á banni við samráði?

Þátttaka starfsmanna og stjórnenda fyrirtækja í ólögmætu samráði getur varðað sektum eða fangelsi allt að sex árum, sbr. 41. gr. a samkeppnislaga. Rannsókn á slíkum málum er í höndum Embættis héraðssaksóknara að undangenginni kæru Samkeppniseftirlitsins. Er slík kæra forsenda rannsóknar, skv. 1. mgr. 42. gr. samkeppnislaga.

Ákvæði 42. gr. heimila einnig gagnkvæma miðlun upplýsinga milli Samkeppniseftirlitsins og lögregluyfirvalda. Þá er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka þátt í aðgerðum lögreglu sem varða rannsókn brota á samkeppnislögum og lögreglu er með sama hætti heimilt að taka þátt í aðgerðum Samkeppniseftirlitsins.

Nánari upplýsinga um ábyrgð einstaklinga gagnvart samkeppnislögum er að finna hér.

Hvaða reglur gilda um sönnun í samráðsmálum?

Um sönnun í samráðsmálum gilda reglur sem leiða af lögum og réttarframkvæmd. Í þessu máli er einnig tekin afstaða til brota á banni 53. gr. EES-samningsins gegn ólögmætu samráði. Í slíkum málum eru samkeppnisyfirvöld bundin af EES-samkeppnisreglum eins og þær hafa mótast í réttarframkvæmd, þ. á m. er varðar sönnun í samráðsmálum.

Í kafla 4.7 í ákvörðuninni er fjallað ítarlega um sönnun í samráðsmálum. Þar er m.a. fjallað um sönnunarmat og sönnunarfærslu, sönnunarbyrði, sönnunarkröfur og ýmis sönnunarsjónarmið, svo sem:

gildi samtímagagna,
gildi gagna um samskipti keppinauta eða undirbúning slíkra samskipta,
þýðingu þess að ekki séu til gögn um fundi sem keppinautar halda,
þýðingu óbeinna sönnunargagna,
sönnun á markaðsskiptingu,
samhliða hegðun keppinauta o.fl.

Hvaða samskipti mega fyrirtæki, stjórnendur þeirra og samtök hafa? – Hvar liggja mörkin?

Á heimasíðu Samkeppniseftirlitsins er leiðbeiningarsíða fyrir hagsmunasamtök fyrirtækja og samkeppnisreglur. Þar eru m.a. rakin dæmi um samskipti og samstarf sem farið getur gegn banni við ólögmætu samráði og samkeppnishamlandi starfi hagsmunasamtaka. Taka þau dæmi einnig til fyrirtækja, stjórnenda og starfsmanna þeirra. Þannig ættu fyrirtæki sem starfa á sama eða tengdu sviði m.a. að forðast samskipti um eftirfarandi:

Ákvörðun eða önnur umfjöllun um gjaldskrá eða hvað teljist til „eðlilegrar“ verðlagningar.
Ákvarðanir eða önnur umfjöllun um að hækka verð, lækka verð eða halda verði óbreyttu.
Samræming á eða önnur umfjöllun um hvers konar viðskiptaskilmála sem gilda gagnvart viðskiptavinum.
Umfjöllun eða umræður um að eiga ekki viðskipti við tiltekna aðila.
Umfjöllun eða umræður um verð, verðþróun, viðskiptakjör, verðbreytingar á aðföngum og öðrum kostnaðarliðum.
Umfjöllun eða umræður um rekstrar-, efnahags- og viðskiptalega stöðu keppinauta eða viðskiptavina.
Upplýsingaskipti eða upplýsingamiðlun um verð, kostnað eða kostnaðaruppbyggingu, kostnaðarhækkanir, viðskiptavini, framboð og söluskilmála.

Í ákvörðun nr. 33/2023 eru rakin margþætt og ítarleg samskipti viðkomandi fyrirtækja, þ.e. stjórnenda og lykilstarfsmanna Samskipa og Eimskips. Um mikil samskipti var að ræða. Við upphaf og framkvæmd hins aukna samráðs („Nýtt upphaf“), á tímabilinu júní 2008 til janúar 2009, áttu stjórnendur fyrirtækjanna í tæplega 40 tilvikum samskipti með fundum, símtölum eða tölvupóstum. Þá sýna samtímagögn að stjórnendur og lykilstarfsmenn fyrirtækjanna áttu í a.m.k. 160 tilvikum í samskiptum á megin rannsóknartímabilinu, með fundum, símtölum, á golfmótum, í ferðalögum, matarboðum eða öðrum hætti. Tölvupóstar milli fyrirtækjanna eru hér ekki meðtaldir.

Nefna má sem dæmi að á árunum 2009 - 2013 héldu Eimskip og Samskip árlega sameiginleg golfmót, þrátt fyrir að framkvæmdastjóri lögfræðisviðs Eimskips hafi varað stjórnendur fyrirtækisins eindregið við því.

Samskipti af þessu tagi geta haft mikla þýðingu við sönnun brots, með hliðsjón af atvikum máls hverju sinni. Þannig geta gögn sem sýna aðeins fram á samskipti keppinauta, en ekki efni samskiptanna, haft mikið gildi. Hér getur t.d. verið um að ræða gögn sem sýna að stjórnendur keppinauta funduðu eða ræddu saman í síma. Horft er til hvers konar gagna sem veita vísbendingu um samskipti keppinauta, t.d. færslna í dagbók, fundarboða eða reikninga frá veitingastöðum.

Dómstólar ESB hafa lagt áherslu á að brot af þessum toga fari iðulega fram með leynd þar sem bannið við samráði og viðurlög við því séu þekkt. Af sömu ástæðu séu gögn sem staðfesti samráð stuttorð og brotakennd ef þau eru á annað borð til staðar. Sökum þessa verði í flestum tilvikum að byggja ályktun um tilvist samráðs á ýmsum tilviljunum (e. „coincidences“) og vísbendingum (e. „indicia“) sem virtar saman geti falið í sér sönnun á broti ef engin önnur sennileg skýring er á þessum atriðum. Gögn sem staðfesta að keppinautar hafi rætt saman eru talin fela í sér mikilvægar vísbendingar í þessu sambandi.

Tengsl og samskipti milli stjórnenda keppinauta geta einnig, sem slík, haft áhrif á hvort fyrirtækjum tekst að viðhalda ólögmætu samráði og ná árangri í því. Gögn sem sýna fram á samskipti m.a. stjórnenda geta því haft mikla þýðingu. Hið sama gildir um hvort og hvaða upplýsingar og gögn hafa verið veitt eða afhent í máli um samskipti fyrirtækjanna, þ. á m. milli stjórnenda.

Nánari upplýsingar um samskipti og mat á samskiptum má m.a. finna í eftirfarandi köflum í ákvörðun nr. 33/2023:

Kafli 4.7 um sönnun í samráðsmálum.
Kafli 7.7 um samskipti stjórnenda Samskipa og Eimskips. Þar er m.a. að finna ítarlegt yfirlit yfir samskipti stjórnenda fyrirtækjanna á síðari hluta ársins 2008.
Kafli 13 um samskipti stjórnenda Samskipa og Eimskips. Þar er m.a. að finna ítarlegt yfirlit yfir samskipti stjórnenda fyrirtækjanna á árunum 2009 – 2013.

Eru veittar undanþágur frá banni við samráði og hvernig virka þær?

Óumdeilt er að samkeppnishamlandi samstarf fyrirtækja getur valdið umtalsverðum skaða fyrir neytendur, atvinnulífið og þjóðfélagið í heild sinni. Aftur á móti er viðurkennt í samkeppnisrétti að við tilteknar aðstæður getur samvinna fyrirtækja verið til þess fallin að stuðla m.a. að aukinni hagræðingu, skilvirkni og eflt tæknilegar framfarir. Þess vegna er í 15. gr. samkeppnislaga kveðið á um undantekningar frá banninu við ólögmætu samráði, að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Þannig er áskilið að samstarf;

· stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu á vöru eða þjónustu eða efli tæknilegar og efnahagslegar framfarir,

· veiti neytendum sanngjarna hlutdeild í ávinningi sem af þeim hlýst,

· leggi ekki höft á hlutaðeigandi fyrirtæki sem óþörf séu til að settum markmiðum verði náð,

· veiti fyrirtækjunum ekki færi á að koma í veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta framleiðsluvaranna eða þjónustunnar sem um sé að ræða.

Það er á ábyrgð viðkomandi fyrirtækja að meta hvort framangreind skilyrði eigi við og sýna samkeppnisyfirvöldum fram á það, komi síðar til rannsóknar. Samkeppniseftirlitið hefur gefið út leiðbeiningar um beitingu 15. gr. samkeppnislaga, sem m.a. eru aðgengilegar á sérstakri upplýsingasíðu eftirlitsins um þetta efni.

Á brotatímabili þessa máls giltu eldri ákvæði samkeppnislaga, sem fólu í sér að fyrirtæki gátu sótt um undanþágu hjá Samkeppniseftirlitinu, á sömu efnislegu forsendum og raktar voru hér að framan. Var með öllu óheimilt að hefja samstarf án þess að formleg undanþága lægi fyrir. Þetta gerðu fyrirtækin þó ekki nema að takmörkuðu leyti, eins og rakið er í ákvörðuninni. Í tilteknum tilvikum liggur fyrir að undanþága var veitt á grundvelli rangra upplýsinga. Nánari umfjöllun um þetta er m.a. að finna í kafla 23 í ákvörðuninni.

Geta fyrirtæki fengið sektir felldar niður ef þau tilkynna um brot?

Síðustu ár hefur aukin áhersla verið lögð á reglur um niðurfellingu og lækkun sekta í alþjóðlegum samkeppnisrétti (e. leniency). Reglurnar gera fyrirtækjum sem taka þátt í ólögmætu samstarfi kleift að stíga fram og upplýsa samkeppnisyfirvöld um háttsemina. Eru þær því mikilvægur liður í því að uppræta ólögmætt samráð fyrirtækja. Sektir á fyrirtæki vegna alvarlegra brota á samkeppnislögum geta numið allt að 10% af ársveltu fyrirtækjanna.

Með því að tilkynna um brot og vinna með samkeppnisyfirvöldum geta fyrirtækin komist hjá sektum eða sektargreiðslur þeirra orðið mun lægri en ella. Það fyrirtæki sem er fyrst til að láta samkeppnisyfirvöldum í té sönnunargögn sem geta leitt til rannsóknar á meintu ólögmætu samráði getur búist við því að fá sektir felldar niður að gefnum tilteknum forsendum.

Fyrirtæki sem láta Samkeppniseftirlitinu í té sönnunargögn sem eru mikilvæg viðbót við þau sönnunargögn sem stofnunin hefur þegar undir höndum geta átt von á lækkun sekta.

Talið er að hagur samfélagsins af því að uppræta ólögmætt samráð fyrirtækja vegi þyngra en þær sektir sem falla niður við það að fyrirtæki ganga til samstarfs við samkeppnisyfirvöld.

Hér má lesa meira um núgildandi reglur Samkeppniseftirlitsins.

Geta starfsmenn og stjórnendur fyrirtækja komist hjá kæru til lögreglu með því að tilkynna um brot eða vinna með Samkeppniseftirlitinu?

Samkvæmt 3. mgr. 42. gr. samkeppnislaga getur Samkeppniseftirlitið ákveðið að kæra ekki einstakling „hafi hann, eða fyrirtæki sem hann starfar hjá eða er í stjórn hjá, haft frumkvæði að því að láta Samkeppniseftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota gegn 10. eða 12. gr. sem geta leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti eða eru mikilvæg viðbót að mati eftirlitsins við þau sönnunargögn sem það hefur þegar í fórum sínum.“

Í þessu felst að einstaklingar geta komið sér hjá refsiábyrgð með því að upplýsa Samkeppniseftirlitið um brot eða liðsinna eftirlitinu í rannsókn sem þegar er hafin. Sömu rök búa að baki þessu ákvæði og núgildandi reglum um lækkun og niðurfellingu sekta vegna brota fyrirtækja (vægðarreglur).