Fréttasafn

19.12.2008

Samkeppniseftirlitið leggur 315 m.kr. stjórnvaldssekt á Haga vegna alvarlegra brota á samkeppnislögum

Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins sem birt er í dag nr. 64/2008 er komist að þeirri niðurstöðu að Hagar (sem reka m.a. verslunarkeðjuna Bónus) hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína með aðgerðum sem beindust gegn keppinautum félagsins á matvörumarkaði. Telur Samkeppniseftirlitið að brot Haga á 11. gr. samkeppnislaga hafi verið alvarleg og til þess fallin að valda atvinnulífinu og almenningi miklu samkeppnislegu tjóni.

Rannsókn þessa máls hófst um mitt ár 2006 eftir að Samkeppniseftirlitið hafði aflað sjónarmiða og því borist ábendingar um hugsanleg brot Haga á 11. gr. samkeppnislaga, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

Hagar í markaðsráðandi stöðu

Í 11. gr. samkeppnislaga er lagt bann við hvers konar misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Til þess að þetta ákvæði eigi við verður að skilgreina samkeppnismarkað viðkomandi máls og meta stöðu fyrirtækja á honum. Hagar hafa við meðferð málsins hafnað því alfarið að fyrirtækið væri markaðsráðandi. Þurfti Samkeppniseftirlitið því að taka þetta atriði til skoðunar og hefur ákvörðunin að geyma ítarlega greiningu á matvörumarkaði.

Samkeppniseftirlitið kemst að þeirri niðurstöðu að markaður þessa máls sé sala á svonefndum dagvörum (þ.e. vörur sem uppfylla daglegar þarfir neytenda) í matvöruverslunum. Ekki var fallist á það sjónarmið Haga að skyndibitastaðir, bensínstöðvar, söluturnar, bakarí og aðrar sérverslanir séu keppinautar Haga þar sem slíkar verslanir uppfylli ekki almenna þörf neytenda fyrir breitt úrval af dagvörum. Landfræðilegir markaðir málsins eru taldir vera höfuðborgarsvæðið og tiltekin svæði á landsbyggðinni. Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er skoðuð markaðshlutdeild Haga, Kaupáss (sem rekur t.d. Krónuna og Nóatún), Samkaupa og annarra keppinauta á þessum markaði. Athugun Samkeppniseftirlitsins leiddi í ljós að Hagar hafa yfirburði í markaðshlutdeild. Í lok rannsóknartímabilsins var hlutdeild Haga um 50% á landinu öllu. Þessi hlutdeild Haga hefur vaxið mikið undanfarin ár á kostnað annarra keppinauta. Á höfuðborgarsvæðinu var félagið með um 60% markaðshlutdeild. Markaðshlutdeild keppinautanna var miklu mun minni. Í ljósi m.a. þessarrar hlutdeildar er það mat Samkeppniseftirlitsins í málinu að Hagar séu í markaðsráðandi stöðu.

Ólögmæt undirverðlagning - alvarlegt brot á 11. gr. samkeppnislaga

Brot Haga á samkeppnislögum felst í svonefndri undirverðlagningu sem félagið greip til á árunum 2005 og 2006. Í þeirri háttsemi felst í aðalatriðum að markaðsráðandi fyrirtæki selur vörur undir kostnaðarverði. Getur slík óeðlileg verðlagning m.a. leitt til þess að minni keppinautar hrökklist út af markaðnum eða dragi úr verðsamkeppni við hið ráðandi fyrirtæki. Jafnvel þó neytendur njóti þess til skamms tíma að fá vöru eða þjónustu á mjög lágu verði leiðir röskun á samkeppni sem slík óeðlileg verðlækkun markaðsráðandi fyrirtækis veldur, þegar til lengri tíma er litið til fækkunar keppinauta, hærra verðs til neytenda, minni þjónustu eða gæða og til þess að valkostum neytenda fækki. Samkeppnislögum er m.a. ætlað að tryggja að virk samkeppni gagnist neytendum til lengri tíma litið.

Brot Haga

Brot Haga áttu sér stað í svonefndu verðstríði lágvöruverslana sem hófst í lok febrúar 2005 þegar Krónan í eigu Kaupáss kynnti allt að 25% verðlækkun á algengustu flokkum dagvara. Sögðu fyrirsvarsmenn Krónunnar að þessar verðlækkanir væru gerðar til að koma á virkari samkeppni á matvörumarkaðnum. Af hálfu Bónusverslana Haga var því lýst yfir opinberlega að Bónus myndi „verja vígi sitt“ og standa við þá verðstefnu sína að bjóða ávallt lægsta verðið á markaðnum hverju sinni. Í kjölfarið braust út umrætt verðstríð og gætti þess helst í verðlagningu á mjólkurvörum. Stóð verðstríðið fram á árið 2006.

Samkeppniseftirlitið aflaði umfangsmikilla gagna um sölu og verðlagningu á mjólkurafurðum á þessu tímabili frá Högum, Kaupási, Samkaupum og Mjólkursamsölunni.

Þessi rannsókn sýnir að Hagar hafa misnotað markaðsráðandi stöðu sína með því að selja mjólk og mjólkurvörur undir kostnaðarverði í verslunum Bónuss. Voru helstu mjólkurafurðir seldar með stórfelldu framlegðartapi og leiddi þetta til þess að verslanir Bónuss voru í heild reknar með tapi. Hafa Hagar lýst því yfir í fjölmiðlum að tap þeirra af verðstríðinu hafi verið um 700 milljónir kr. Það er því mat Samkeppniseftirlitsins að í verðlagningunni hafi falist ólögmæt undirverðlagning og að háttsemin hafi verið til þess fallin að viðhalda og styrkja með óeðlilegum hætti stöðu Haga á markaðnum fyrir sölu á dagvörum í matvöruverslunum. Jafnframt sýnir rannsóknin að brotin voru umfangsmikil. Aðgerðir Haga voru til þess fallnar að útiloka helstu keppinauta, s.s. lágvöruverðsverslanir í eigu Kaupáss (Krónan) og Samkaupa (Nettó og Kaskó) frá samkeppni og þar með veikja þau fyrirtæki sem keppinauta á markaðnum.

Beiting á verðstefnu Bónuss í málinu hefur alvarleg áhrif á samkeppni

Sú verðstefna sem rekin er í Bónusi þykir einnig hafa þýðingu. Þekkt er í samkeppnisrétti að markaðsráðandi fyrirtæki geta haft hag af því að beita undirverðlagningu í því skyni að skapa sér orðspor og senda þau skilaboð til keppinauta að það borgi sig ekki að keppa við þau af krafti. Í málinu liggur fyrir að Bónus lét sér ekki nægja að mæta verði keppinauta sinna heldur var verð keppinautanna ítrekað undirboðið og náðu aðgerðir fyrirtækisins jafnvel svo langt að algengustu mjólkurvörurnar voru um tíma afhentar viðskiptavinum án endurgjalds. Er það mat Samkeppniseftirlitsins að með undirverðlagningu í máli þessu hafi Hagar í raun fest í sessi það orðspor sitt að engum keppinauti muni líðast til frambúðar að bjóða neytendum vörur á lægra verði en boðið er í verslunum Bónuss. Er þessi hegðun og það orðspor sem í henni felst til þess fallið að draga úr líkum á að keppinautar Bónuss muni í framtíðinni efna til verðsamkeppni við verslanir fyrirtækisins með svipuðum hætti og gert var í verðstríðinu. Beiting verðstefnu verslana Bónuss í þessu máli eykur því ekki samkeppni heldur veikir hana til lengri tíma litið. Er þess vænst að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins dragi úr samkeppnishindrunum á matvörumarkaðnum og skapi skilyrði fyrir öll fyrirtæki á markaðnum að keppa af krafti með eðlilegum markaðsaðgerðum.

Það er bæði eðlilegt og æskilegt að markaðsráðandi fyrirtæki mæti og taki þátt í verðsamkeppni. Aðgerðir Haga í málinu voru hins vegar ekki í samræmi við þá ríku skyldu sem hvílir á markaðsráðandi fyrirtækjum og langt umfram heimild þeirra til þess að mæta samkeppni. Með því að undirbjóða keppinauta sína í öllum tilvikum, jafnvel þegar það þýðir að tap sé af eigin rekstri, er smærri verslunum og verslanakeðjum þannig sýnt í orði og verki að óhagkvæmt sé fyrir þær að keppa við Bónus á grundvelli verðs þar sem alltaf verði boðið betur, óháð kostnaðarlegum forsendum. Slík háttsemi skaðar langtímahagsmuni neytenda af því að virk samkeppni ríki á matvörumarkaði.

Viðurlög

Með vísan til alvarlegs eðli brots Haga og til þeirra miklu hagsmuna neytenda af samkeppni á matvörumarkaði telur Samkeppniseftirlitið í ákvörðun sinni að sekt að fjárhæð 315 mkr. sé hæfileg.

Bakgrunnsupplýsingar
Aðrar athuganir á matvörumarkaði – yfirlit:
Í desember 2005 kynnti Samkeppniseftirlitið skýrslu sem samkeppniseftirlit á Norðurlöndunum höfðu unnið um matvörumarkaði landanna. Jafnframt kynnti Samkeppniseftirlitið þá eigin áherslur í eftirliti með matvörumarkaði á Íslandi fyrir næstu misseri og aflaði sjónarmiða um stöðuna á matvörumarkaði á fundum með fjölmörgum fyrirtækjum og hagsmunaaðilum. Í framhaldi af þessu hefur Samkeppniseftirlitið ráðist í allmargar athuganir á matvörumarkaði. Má þar nefna:

Í skýrslu nr. 2/2008, Öflug uppbygging – opnun markaða og efling atvinnustarfsemi, frá 27. nóvember sl., er m.a. fjallað um 15 mikilvæga samkeppnismarkaði, greindar hindranir fyrir fyrirtæki að hefja starfsemi eða vaxa á mörkuðum og bent á lausnir. Ítarlega er fjallað um matvörumarkaði, bæði almennt en einnig sérstaklega mjólk og mjólkurafurðir ásamt mörkuðum fyrir kjöt og egg.
Í skýrslu nr. 1/2008, Viðskiptasamningar birgja og annað samstarf fyrirtækja á matvörumarkaði, frá 20. maí 2008, er skýrt frá niðurstöðum ítarlegrar athugunar á viðskiptasamningum birgja og endurseljenda og m.a. komist að þeirri niðurstöðu að mörg ákvæði þeirra kunni að brjóta í bága við samkeppnislög. Er því beint til birgja og endurseljenda að endurskoða samninga sína með tilliti til þessa. Í tengslum við skýrsluna hefur Samkeppniseftirlitið hafið nánari athuganir á samningum tiltekinna birgja.
Í fyrrgreindri skýrslu nr. 1/2008 er sérstaklega fjallað um svokallaðar forverðmerkingar á tilteknum matvörum. M.a. er greint frá verðkönnun Samkeppniseftirlitsins sem miðaði að því að kanna áhrif forverðmerkinga. Gefur hún vísbendingu um að forverðmerkingar birgja takmarki samkeppni milli matvöruverslana. Í kjölfar þessa hóf Samkeppniseftirlitið sérstakar athuganir á þessu gagnvart tilteknum fyrirtækjum.
Í mars 2008 hófst athugun á því hvort Félag Íslenskra stórkaupmanna, Bændasamtökin og einstök búgreinasamtök hefðu raskað samkeppni á matvörumarkaði.
Með áliti nr. 1/2008, frá 4. mars 2008, beindi Samkeppniseftirlitið þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að hann beitti sér fyrir því að afnema tolla á fóðurblöndur.
Í ákvörðun nr. 10/2008 Brot Samtaka iðnaðarins og Samtaka verslunar og þjónustu á samkeppnislögum, frá febrúar 2008, voru samtökin sektuð hvort í sínu lagi um samtals 3,5 m.kr. vegna ólögmæts samráðs á vettvangi þeirra í tengslum við lækkun á virðisaukaskatti á matvörum.
Í júní 2007 hóf Samkeppniseftirlitið rannsókn á því hvort Mjólkursamsalan ehf. og Osta- og smjörsalan sf. hafi brotið 11. gr. samkeppnislaga með hegðun sinni gagnvart Mjólku ehf. en húsleit var gerð hjá Mjólkursamsölunni með heimild Héraðsdóms Reykjavíkur. Rannsókn þessa máls hefur tafist vegna ágreinings um hæfi starfsmanna Samkeppniseftirlitsins til að fara með málið en fyrr á þessu ári komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að ekki væri um vanhæfi að ræða.
Í nóvember 2007 hóf Samkeppniseftirlitið umfangsmikla rannsókn á hugsanlegu ólögmætu samráði smásöluverslana og birgja. Einnig er til skoðunar hvort brotið hafi verið gegn 11. gr. samkeppnislaga með þvingunum eða ómálefnalegum viðskiptakjörum í garð birgja eða keppinauta. Í tilefni af upplýsingum sem Samkeppniseftirlitinu bárust um hugsanleg brot á samkeppnislögum hjá fyrirtækjum sem starfa á matvörumarkaði fékk eftirlitið heimild Héraðsdóms Reykjavíkur til að framkvæma húsleit og fór leit fram dagana 15. og 30. nóvember 2007. Málsmeðferð stendur yfir.
Í ákvörðun nr. 39/2006 Erindi Mjólku ehf. vegna misnotkunar Osta- og smjörsölunnar á markaðsráðandi stöðu var komist að þeirri niðurstöðu að fyrirtækið hefði misnotað markaðsráðandi stöðu sína gagnvart Mjólku.
Með áliti nr. 1/2006 Opinberar samkeppnishömlur í mjólkuriðnaði var því beint var til landbúnaðarráðherra að grípa til margvíslegra aðgerða til þess að efla samkeppni á þessu sviði.

Málsmeðferðin í þessu máli
Rannsókn þessa máls sem lauk í dag hófst um mitt ár 2006 eftir að ábendingar höfðu borist Samkeppniseftirlitinu um hugsanleg brot Haga á 11. gr. samkeppnislaga. Hefur í málinu átt sér stað viðamikil gagnaöflun frá öllum helstu matvöruverslunum landsins. Einnig hefur verið aflað gagna frá Ríkisskattstjóra og Mjólkursamsölunni. Á árinu 2007 tók Samkeppniseftirlitið saman ítarlegt andmælaskjal þar sem fjallað er um skilgreiningu markaðarins, stöðu fyrirtækja á honum og lýsingu á ætluðum brotum Haga. Skjalið var sent Högum til umsagnar 5. nóvember 2007.

Þann 29. nóvember 2007 barst Samkeppniseftirlitinu bréf frá Högum þar sem þess var krafist að stofnunin drægi andmælaskjal sitt frá 5. nóvember 2007 til baka og að málið yrði sameinað öðru máli sem hófst með umræddri húsleit hjá m.a. Högum hinn 15. nóvember 2007. Töldu Hagar að forsendur málsins hefðu gjörbreyst þar sem til meðferðar væru tvö mál er sneru að Högum og vörðuðu sömu háttsemina. Með bréfi Samkeppniseftirlitsins, dags. 4. desember 2007, var þeirri kröfu Haga hafnað. Var m.a. vísað til þess að um væri að ræða tvö aðskilin og óskyld mál. Hinn 12. desember 2007 skutu Hagar þessari ákvörðun eftirlitsins til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Með úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 8/2007 Hagar hf. gegn Samkeppniseftirlitinu frá 11. janúar 2008 var kæru Haga vegna ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins um að hafna kröfu Haga um sameiningu mála vísað frá nefndinni.

Í febrúar 2008 bárust athugasemdir Haga við andmælaskjal Samkeppniseftirlitsins. Samkeppniseftirlitið ritaði Högum síðan bréf þar sem óskað var eftir skýringum á þeim sjónarmiðum félagsins að verslanakeðjan Bónus hafi ekki notið andmælaréttar í málinu og beina hefði átt andmælaskjalinu til Bónuss en ekki Haga. Svar barst frá Högum 14. mars sl. Eftir yfirferð og athugun á sjónarmiðum og röksemdum Haga komst Samkeppniseftirlitið að framangreindri niðurstöðu í dag.

Sjá nánar ákvörðun nr. 64/2008.