Fréttasafn

6.3.2009

Ólögmætt verðsamráð á vettvangi Bændasamtaka Íslands

Samkeppniseftirlitið hefur komist að þeirri niðurstöðu að Bændasamtök Íslands (BÍ) hafi brotið gegn samkeppnislögum með aðgerðum sem miðuðu að því að hækka verð á búvörum. Snýr brotið að búvörum sem ekki lúta opinberri verðlagningu skv. búvörulögum, s.s. kjúklingum, eggjum, grænmeti og svínakjöti. Vegna þessa brots er BÍ gert að greiða 10.000.000 kr. stjórnvaldssekt og lagt fyrir þau að grípa til aðgerða til þess að koma í veg fyrir að samskonar brot verði endurtekin.

Upphaf málsins má rekja til þess að 7. mars 2008 birtist frétt í Morgunblaðinu undir fyrirsögninni „Sátt um hækkanir nauðsyn“. Í fréttinni var fjallað um Búnaðarþing ársins 2008 sem þá var nýlokið. Á þinginu hafi komið fram að verðhækkun á matvöru hjá búvöruframleiðendum væri óumflýjanleg. Í kjölfar þessa hóf Samkeppniseftirlitið rannsókn sem lauk með ákvörðun þeirri sem birt er í dag.

Bændasamtök Íslands falla undir samkeppnislög

Í málinu halda BÍ því fram að aðgerðir þeirra falli ekki undir ákvæði samkeppnislaga og segja samtökin að fráleitt sé að gera þá kröfu að samkeppni ríki milli búvöruframleiðenda. Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er fjallað um þessi sjónarmið BÍ. Bent er á að búvörur séu annars vegar verðlagðar með aðferðum sem búvörulög mæla fyrir um, þ.e. að verð á afurðum þeirra sé ákveðið af opinberri nefnd, verðlagsnefnd búvara. Hins vegar eru aðrar búvörur verðlagðar utan verðlagningarkerfis búvörulaga, en þá eiga samkeppnislög að öllu leyti við. Verðlagning á mikilvægum búvörum eins og kjúklingum, eggjum, grænmeti og svínakjöti er frjáls og heyrir því alfarið undir ákvæði samkeppnislaga. Í þessum tilvikum er samkeppni ætlað að vernda hagsmuni neytenda og stuðla að sanngjörnu verði. Er gert ráð fyrir þessu bæði í búvörulögum og samkeppnislögum.

Framleiðendur á þessum búvörum, sem sumir hverjir eiga í öflugum vinnslu- og dreifingarfyrirtækjum búvara, falla því eins og önnur íslensk fyrirtæki undir bann samkeppnislaga við samkeppnishamlandi samráði. Hið sama gildir um samtök þeirra, BÍ. Framangreind túlkun á samkeppnislögum hefur verið staðfest, t.d. í svonefndu grænmetismáli frá 2001 sem varðaði m.a. ólögmætt samráð grænmetisframleiðenda.

BÍ eru samtök fyrirtækja í skilningi samkeppnislaga og 12. gr. laganna bannar slíkum samtökum fyrirtækja allt samkeppnishamlandi samráð. Í banni 10. gr. samkeppnislaga við samráði felst að fyrirtæki ákveði sjálfstætt hvernig þau hegði sér á markaði og hvernig þau verðleggi vörur sínar. Mega samtök fyrirtækja með engu móti vinna gegn þessu sjálfstæði aðildarfyrirtækja sinna. Vegna hagsmuna almennings af verðsamkeppni banna samkeppnislög allt samráð um verð alveg án tillits til þeirra forsendna sem búa að baki verðsamráði.

Að mati Samkeppniseftirlitsins eru endurtekin brot samtaka fyrirtækja sem tengjast matvörumarkaði eftirlitinu mikið áhyggjuefni. Í febrúar 2008 lagði Samkeppniseftirlitið sektir á Samtök iðnaðarins og Samtök verslunar og þjónustu vegna aðgerða sem stuðluðu að verðsamráði á matvöru. Um miðjan síðasta mánuð voru lagðar sektir á Félag íslenskra stórkaupmanna vegna m.a. umræðu um þörf á hækkun á verði matvæla. Samkeppniseftirlitið mun taka af festu á öllum frekari brotum samtaka fyrirtækja af þessu tagi.

Brot Bændasamtaka Íslands – samráð um verð

Gögn málsins sýna að á vettvangi BÍ átti sér stað umtalsvert samráð um verð á búvörum og beittu fyrirsvarsmenn BÍ sér opinberlega fyrir verðhækkunum á búvöru, einnig á þeim vörum sem lúta frjálsri verðsamkeppni. Þannig var t.d. haft eftir formanni BÍ í Fréttablaðinu 2. mars 2008 að nauðsynlegt væri að hækka verð. Á búnaðarþingi sem hófst sama dag var samþykkt ályktun sama efnis. Rætt var um nauðsyn þess að slíkar verðhækkanir ættu sér stað hið fyrsta og fjallað um tímasetningu þeirra. Þannig ræddi fulltrúi kjúklingaframleiðenda um 10% hækkun á kjúklingakjöti sem kæmi „inn á næstu vikum.“ Einnig var rætt um heppilegustu aðferðina við slíkar hækkanir og bent á að hækka ætti „tiltölulega oft en lítið“.

Eftir að búnaðarþingi lauk var haft eftir trúnaðarmönnum BÍ í fjölmiðlum að umræður á þinginu hafi miðað að því að ná sátt um verðhækkanir á búvöru, m.a. hafi fulltrúi grænmetisbænda tekið fram að kostnaðarhækkanir „myndu á endanum lenda á neytendum“ og fulltrúi svínabænda hafi tekið fram að svínakjöt hafi „einungis hækkað um 15-20%“ á tveggja ára tímabili og því hafi m.a. umræður svínabænda snúist um að „ná sátt um að menn fái hækkanir á sínar vörur“. Gögnin sýna einnig að starfsmenn BÍ hafi rætt sín á milli hvað kartöfluframleiðendur, grænmetisframleiðendur, svínabændur og kjúklinga- og eggjabændur þyrftu að hækka mikið verðið hjá sér og hafi í því sambandi talað um að tími ódýrs matar væri liðinn. Telur Samkeppniseftirlitið að hér hafi verið um að ræða skýr og alvarleg brot á bannákvæðum samkeppnislaga.

Brot Bændasamtaka Íslands var til þess fallið að valda neytendum tjóni

Í máli þessu er um að ræða mikilvægar neytendavörur og brot BÍ tengdust nánast öllum framleiðendum landsins á t.d. kjúklingum, eggjum og svínakjöti. Þá ber að geta þess að tilteknir trúnaðarmenn BÍ sem höfðu tjáð sig um verðhækkanir voru jafnframt eigendur öflugra afurðastöðva og kjötvinnslufyrirtækja eða sátu í stjórnum þeirra. Ljóst er að brot BÍ var í eðli sínu til þess fallið að valda neytendum tjóni og stuðla að hærra matvælaverði hér á landi.

Ekki hægt að líta framhjá því að íslensk stjórnvöld veita flestum innlendum búvöruframleiðendum umtalsverða vernd gagnvart erlendri samkeppni m.a. í formi tolla. Þetta verndaða umhverfi leiðir til þess að möguleg skaðleg áhrif af ólögmætu verðsamráði innan BÍ eru meiri en ella. Í þessu samhengi er það alvarlegt að BÍ, sem eru samtök fyrirtækja sem veitt er margháttuð vernd, brjóti samkeppnislög í því skyni að hækka verð á frjálsum búvörum. Við þessar kringumstæður verður mögulegur skaði neytenda meiri þar sem aðgangur erlendra búvara að markaðnum er takmarkaður í þágu innlendra framleiðenda.

Erfiðleikar í rekstri heimila ekki lögbrot

BÍ hafa í máli sínu bent á erfiðleika í landbúnaði og verðhækkanir á aðföngum sem aðildarfyrirtæki standi frammi fyrir. Samkeppniseftirlitið gerir sér grein fyrir þessum aðstæðum. Það er hins vegar viðurkennt sjónarmið í samkeppnisrétti að erfiðar aðstæður á markaði geta aldrei réttlætt að fyrirtæki taki lögin í eigin hendur. Ef framleiðendur búvara töldu aðstæður kalla á samvinnu sem fyrirfram er bönnuð samkvæmt samkeppnislögum var þeim í lófa lagið að leita eftir undanþágu á grundvelli 15. gr. samkeppnislaga fyrir slíkri samvinnu. Það var ekki gert í þessu máli og umræddir erfiðleikar geta ekki breytt því að brot var framið. Hins vegar var höfð hliðsjón af þessu ástandi við ákvörðun viðurlaga í málinu og talið hæfilegt að leggja á BÍ stjórnvaldssekt að fjárhæð kr. 10.000.000.

Mælt fyrir um breytingar á starfsemi BÍ

Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er fyrirmælum beint til BÍ til þess að koma í veg fyrir að samskonar brot verði endurtekin. Er lagt fyrir samtökin að grípa til aðgerða sem miða að því að tryggt sé að á vettvangi þeirra verði ekki fjallað um eða miðlað upplýsingum um verð, verðþróun og önnur viðkvæm samkeppnisleg málefni með þeim hætti að raskað geti samkeppni í framleiðslu og sölu á búvörum sem falla undir ákvæði samkeppnislaga.

Bakgrunnsupplýsingar:

Samkeppniseftirlitið hefur á undanförnum misserum lagt áherslu á að vinna gegn hvers konar samkeppnishömlum á matvörumarkaðnum. Ástæða þessa er mikilvægi markaðarins fyrir almenning. Í skýrslu Samkeppniseftirlitsins frá því í fyrra kom fram að verð á matvörum sé að jafnaði 64% hærra á Íslandi en að meðaltali í ESB-ríkjum. Má ætla að á undanförnum mánuðum hafi matvörur hækkað hlutfallslega meira hér á landi en í samanburðarríkjum. Því er afar brýnt að gripið sé til ráðstafana í því skyni að efla samkeppni og lækka verð til íslenskra neytenda á þessum nauðsynjavörum. Er ákvörðun Samkeppniseftirlitsins í máli BÍ liður í þessu. Aðrar nýlegar aðgerðir á matvörumarkaði eru m.a. eftirfarandi:

Með ákvörðun nr. 5/2009, var Félag íslenskra stórkaupmanna sektað fyrir brot á banni við samráði á vettvangi samtaka fyrirtækja, vegna umfjöllunar um matvöruverð í mars á síðasta ári.
Í ákvörðun nr. 64/2008, lagði Samkeppniseftirlitið 315 m.kr. sekt á Haga (sem reka Bónus) vegna alvarlegrar misnotkunar á markaðsráðandi stöðu. Ákvörðunin hefur verið staðfest af áfrýjunarnefnd samkeppnismála.
Í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 1/2008, Viðskiptasamningar birgja og annað samstarf fyrirtækja á matvörumarkaði er komist að þeirri niðurstöðu að allmargir samningar birgja og matvöruverslana feli í sér ákvæði sem kunni að raska samkeppni neytendum til tjóns. Lagt er fyrir þessa aðila að gera bragarbót. Í skýrslunni er einnig fjallað um nauðsyn þess að gripið verði til annarra ráðstafana í því skyni að efla samkeppni og lækka verð til íslenskra neytenda á þessum nauðsynjavörum.
Í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2008, Öflug uppbygging – opnun markaða og efling atvinnustarfsemi er m.a. fjallað um 15 mikilvæga samkeppnismarkaði, greindar hindranir fyrir fyrirtæki að hefja starfsemi eða vaxa á mörkuðum og bent á lausnir. Ítarlega er fjallað um matvörumarkaði, bæði almennt en einnig sérstaklega mjólk og mjólkurafurðir ásamt mörkuðum fyrir kjöt og egg og settar fram tillögur um aðgerðir til að efla samkeppni og lækka matarverð. Skýrslan var send fjölmörgum aðilum til umsagnar og er Samkeppniseftirlitið að meta viðbrögð við tillögum sínum og kanna leiðir til að ná framangreindum markmiðum.
Samkeppniseftirlitið vinnur að rannsókn mála sem varða ætluð brot ýmissa fyrirtækja á matvörumarkaði á samkeppnislögum.

Aðgerðir gagnvart samtökum fyrirtækja

Samkeppniseftirlitið leggur sem fyrr segir áherslu á að samtök fyrirtækja gæti þess að fara að samkeppnislögum í starfsemi sinni. Skiptir hér máli að í slíkum samtökum koma keppinautar saman og er starfsemi þeirra því viðkvæm í samkeppnislegu tilliti. Nefna má að í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 1/2008 eru veittar leiðbeiningar um hvers konar hagsmunagæsla og samvinna innan samtaka fyrirtækja geti farið gegn samkeppnislögum (sjá kafla IV. í skýrslunni). Er því beint til samtaka fyrirtækja sem tengjast matvörumarkaði að hafa hliðsjón af þessu.

Til glöggvunar má t.d. nefna eftirfarandi ákvarðanir þar sem komist hefur verið að þeirri niðurstöðu að samtök fyrirtækja hafi brotið gegn samkeppnislögum:

Ákvörðun nr. 5/2009 Brot Félags íslenskra stórkaupmanna, sem fyrr er getið.
Ákvörðun nr. 10/2008 Brot Samtaka iðnaðarins og Samtaka verslunar og þjónustu á samkeppnislögum í tengslum við lækkun á virðisaukaskatti á matvörum.
Ákvörðun nr. 4/2008 Brot Greiðslumiðlunar hf., Kreditkorts hf og Fjölgreiðslumiðlunar hf. á bannákvæðum samkeppnislaga, en Fjölgreiðslumiðlun telst til samtaka fyrirtækja í skilningi laganna.
Ákvörðun samkeppnisráðs nr. 5/2004 Ólögmætt samráð innan Lögmannafélags Íslands.
Í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 17/2004 var komist að þeirri niðurstöðu að Samband íslenskra tryggingafélaga hefði brotið gegn samkeppnislögum.
Í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 12/1998 var talið að Samband íslenskra viðskiptabanka hefði brotið gegn samkeppnislögum.
Í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 20/1998 var komist að þeirri niðurstöðu að Félag kjúklingabænda hefði brotið gegn 10., sbr. 12. gr. samkeppnislaga með aðgerðum sem fólu í sér markaðsskiptingu.
Í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 3/1996 þótti sannað að Félag eggjaframleiðenda hefði ítrekað gerst brotlegt við ákvæði samkeppnislaga.

Sjá nánar ákvörðun nr. 9/2009.