Við verðum að gera betur - Skilar samkeppni okkur samkeppnishæfu matarverði?
Pistill 2/2025
Pistill þessi byggir á innleggi Páls Gunnars Pálssonar, forstjóra Samkeppniseftirlitsins, á opnum fundi Félags atvinnurekenda um samkeppni og matarverð, sem haldinn var 27. febrúar 2025. Glærur eru aðgengilegar hér .
Þegar spurt er hvort virk samkeppni sé til þess fallin að skila íslensku samfélagi samkeppnishæfu matarverði er svarið óhjákvæmilega já. Við þurfum hins vegar að gera betur. Nýta þarf sóknarfæri, en um leið varast vítin.
Með þetta í huga vil ég nefna nokkur atriði til umhugsunar og um leið til leiðbeiningar þeim sem í hlut eiga.
1. Hlusta þarf á hagsmuni neytenda og bænda af virkri samkeppni
Í ljósi umræðu um samkeppni og landbúnað síðustu misseri er rétt rifja upp að nútíma samkeppnisreglur eiga ekki síst rætur að rekja til réttindabaráttu bandarískra bænda á seinni hluta 19. aldar. Þá höfðu mikilvægustu viðskiptaaðilar bænda, einkum kjötafurðastöðvar og flutningafyrirtæki, stofnað til víðtæks samstarfs sem sköðuðu og bundu hendur bænda. Barátta bænda gegn stórfyrirtækjum átti stóran þátt í að fyrstu nútíma samkeppnislögin voru sett árið 1890.
Við rannsókn Samkeppniseftirlitsins á samruna Norðlenska, Kjarnafæðis og SAH árið 2021 kom í ljós að íslenskum bændum var að ýmsu leyti eins innanbrjósts og bandarískum kollegum þeirra tæpri einni og hálfri öld áður. Af því tilefni var framkvæmd könnun á meðal bænda sem gaf til kynna að þeir væru flestir óánægðir með stöðu sína gagnvart kjötafurðastöðvum. Yfir 90% hrossa- og sauðfjárbænda og 75% nautgripabænda töldu að samningsstaða þeirra gagnvart afurðastöðvum væri veik eða engin.
Könnunin leiddi líka í ljós að bændur hafa talsverðan áhuga á að ráða meiru um sölu afurða sinna og tengjast endanlegum neytendum betur. Niðurstöður kannana sem framkvæmdar voru í tengslum við rannsóknina eru birtar í skýrslu nr. 4/2022.
Að undangenginni rannsókn varð niðurstaðan sú að heimila samrunann en setja honum skilyrði, m.a. til að tryggja samningsstöðu bænda og stuðla að því að því að bæði bændur og neytendur nytu sanngjarnrar hlutdeildar í ábatanum sem samrunanum var ætlað að skila. Fjallað er um þetta í ákvörðun nr. 12/2021.
2. Afnema þarf gildandi undanþágur frá samkeppnisreglum
Að áeggjan hagsmunasamtaka afurðastöðva hefur löggjafinn hér á landi í tvígang tekið ákvörðun um að undanþiggja afurðastöðvar mikilvægum samkeppnisreglum og þar með svifta bændur og aðra viðskiptavini afurðastöðva valfrelsi sínu. Fyrst árið 2004 þegar mjólkurafurðastöðvar voru undanþegnar samrunaeftirliti og þeim heimilað afmarkað samstarf án tillits til samkeppnislaga, og svo vorið 2024 þegar kjötafurðastöðvar fengu samskonar en þó að sumu leyti víðtækari undanþáguheimildir. (Sjá um undanþágur fyrir mjólkurafurðastöðvar m.a. álit nr. 1/2006 og 1/2009 og um kjötafurðastöðvar umsagnir frá 20. mars 2024 og 19. júní 2024.)
Talsmenn þessara breytinga hafa borið því við að með undanþáguheimildunum njóti bændur nú sömu undanþága og bændur í Evrópu. Það er ekki rétt. Í engu nágrannalandanna hafa afurðastöðvar verið undanþegnar samrunaeftirliti, en samrunareglum er í nágrannalöndum oft beitt til þess að verja hagsmuni bænda, fyrirtækja og neytenda gagnvart samþjöppun á meðal afurðastöðva. Og ólíkt undanþágum í Evrópu eru íslensku undanþágurnar heldur ekki bundnar við samstarf afurðastöðva í eigu bænda. Starfandi kjötafurðastöðvar eru ekki nema að litlu leyti í meirihlutaeigu eða undir stjórn bænda og undanþágurnar því til þess fallnar að veikja stöðu bænda, en ekki bæta hana.
Atvinnuvegaráðherra hefur nú lagt fyrir Alþingi frumvarp þar sem lagt er til að undanþáguheimildir vegna kjötafurðastöðvanna verði afturkallaðar og hefur boðað nýtt frumvarp þar sem hugað verði að því að efla samningsstöðu bænda, í takt við það sem tíðkast í Evrópu. Það er vel. En það er líka mikilvægt í framhaldinu að taka undanþágur til handa mjólkurafurðastöðvum til endurskoðunar.
Það reynir líka á undanþáguheimildir kjötafurðastöðva fyrir dómstólum, en eins og kunnugt er dæmdi Héraðsdómur Reykjavíkur í haust að undanþáguheimildirnar hefðu ekki öðlast lagagildi. Samkeppniseftirlitinu var stefnt í því máli þar sem það hafði, í ljósi undanþáguheimildanna, hafnað kröfu Innness um að taka háttsemi kjötafurðastöðva til rannsóknar. Af réttarfarslegri nauðsyn fellur það síðan í hlut Samkeppniseftirlitsins að bera dóm héraðsdóms undir Hæstarétt. Málflutningur í því máli er framundan.
Skaðsemi svona víðtækra undanþága kom glögglega í ljós þegar MS misnotaði markaðsráðandi stöðu sína með því að krefja lítinn keppinaut, Mjólku, síðar Mjólkurbúið Kú, um hærra verð fyrir hrámjólk en félög tengd MS greiddu. Hæstiréttur staðfesti alvarleg brot MS. Sú niðurstaða skapar þó ákveðið skjól fyrir fyrirtæki sem þurfa að kaupa hrámjólk frá MS.
3. Útfæra þarf vernd íslensks landbúnaðar þannig að virk samkeppni þrífist
Hér komum við m.a. að tollverndinni. Á heimvísu er algengt að innlend landbúnaðarframleiðsla sé varin með tollum. Flest lönd gæta þess hins vegar að stilla tollverndina þannig af að innlend framleiðsla njóti ávallt samkeppnislegs aðhalds. Ef samkeppni í innlendri framleiðslu er lítil þarf að draga úr tollverndinni og auka þannig aðhald utan frá.
Hér á landi skortir samkeppnismiðaða stefnumörkun að þessu leyti. Samkeppniseftirlitið hefur ítrekað beint tilmælum og athugasemdum til stjórnvalda vegna þessa, þar á meðal eftirfarandi:
Í fyrsta lagi þurfa stjórnvöld að huga að annars konar stuðningsaðgerðum fyrir íslenskan landbúnað, fremur en tollvernd. Við höfum dæmi um þetta því þegar samkeppnisyfirvöld upprættu ólögmætt samráð á grænmetismarkaði urðu stjórnvöld við tilmælum um að hverfa frá samkeppnishamlandi tollvernd og þess í stað taka upp framleiðslueflandi stuðning (sjá álit nr. 1/2001). Reynslan hefur sýnt að þessi breyting leiddi til framleiðsluaukningar á innlendu grænmeti, aukinnar neyslu á grænmeti og lægra vöruverðs.
Í öðru lagi þarf að huga að aðkomu afurðastöðva að innflutningi, en hún er sérstaklega umhugsunarverð. Með núverandi fyrirkomulagi er þeim gert kleift að verja stöðu sína og halda uppi vöruverði með því að bjóða í tollkvóta. Um leið eru afurðastöðvarnar að selja erlendar afurðir í samkeppni við hinar innlendu, þ.e. í samkeppni við íslenska bændur. Nýleg gagnaöflun eftirlitsins sýnir að þátttaka afurðastöðva í innflutningi er t.d. veruleg í nautakjöti, alifuglakjöti og svínakjöti. Gögnin benda einnig til að síðustu ár hafi afurðastöðvarnar flutt inn stærstan hluta þeirra afurða sem þær keyptu sér rétt til. (Samkeppniseftirlitið hefur ítrekað fjallað um þessi mál sbr. m.a. umsagnir, dags. 14. mars 2012 og 11. desember 2020)
Í þriðja lagi ætti ekki að þekkjast að vörur sem ekki eru framleiddar hér á landi beri tolla, eins og dæmi eru um.
4. Tryggja þarf samkeppni í innflutningi og annarri matvæla- og drykkjarvöruframleiðslu
Það þarf líka að huga því að tryggja samkeppni í innflutningi matvæla og annarri matvælaframleiðslu en landbúnaðarframleiðslu. Á undanförnum árum hefur orðið talsverð samþjöppun á meðal fyrirtækja á þessu sviði og birgjar orðið færri og stærri. Samkeppniseftirlitið hefur tekið allmarga slíka samruna til skoðunar og heimilað þá langflesta, í sumum tilvikum með skilyrðum sem m.a. hafa miðað að því að vernda samkeppni í tilteknum vöruflokkum, s.s. þegar ÍSAM og Ó.Johnson og Kaaber runnu saman.
Þessir samrunar hafa venjulega verið rökstuddir með því að aukin stærðarhagkvæmni náist sem muni skila sér í lægra vöruverði og að samkeppnisaðhald sé af öðrum innflutningi. Það er auðvitað mikilvægt að það gangi eftir. Í þessu sambandi langar mig að leggja áherslu á eftirfarandi:
Í fyrsta lagi er gríðarlega brýnt að innflytjendur grípi ekki til neinna aðgerða sem eru til þess fallnar að stöðva viðleitni dagvöruverslana eða annarra til samhliða innflutnings á vörum. Slíkur innflutningur skapar oft tækifæri til að lækka vöruverð og auka samkeppnislegt aðhald gagnvart innflytjendum sem hafa umboð fyrir sterkum vörumerkjum. Aðgerðir til þess að hindra slíkan innflutning geta falið í sér alvarleg brot á banni við ólögmætu samráði eða misnotkun á markaðsráðandi stöðu (sjá t.d. 4. kafla í skýrslu nr. 1/2008). Eftirlitið hefur ítrekað vakið máls á þessu. Í þessu sambandi má einnig benda á nýlegt mál hjá framkvæmdastjórn ESB þar sem aðilar máls gerðu sátt og greiddu sektir vegna samnings milli framleiðanda og umboðsmanna sem takmarkaði samhliða innflutning.
Í öðru lagi hefur Samkeppniseftirlitið um langt skeið brýnt fyrir birgjum að ganga úr skugga um að í samningum þeirra sé ekki að finna samkeppnishamlandi ákvæði um einkakaup og tryggðarafslætti, en slíkir samningar geta lagt stein í götu nýrra keppinauta og geta gengið gegn banninu við ólögmætu samráði eða banninu við misnotkun á markaðsráðandi stöðu (sjá t.d. 3. kafla í skýrslu nr. 1/2008). Vísa má um þetta til skýrslu um viðskiptasamninga birgja frá árinu 2008 og síðari mála.
Í þriðja lagi getur samstarf birgja um framstillingu í verslunum falið í sér ólögmætt samráð. Nefna má í þessu sambandi sátt sem Ölgerðin og CCEP (áður Vífilfell) gerði við eftirlitið á árinu 2020, þar sem brot af þessu tagi voru viðurkennd og sektir greiddar, sbr. nánar ákvörðun nr. 31/2020.
5. Draga þarf úr samkeppnis- og aðgangshindrunum í smásölu
Í smásölunni þarf líka að draga úr samkeppnis- og aðgangshindrunum. Fyrst má nefna að markaðsráðandi staða Haga hefur til allmargra ára haft mótandi áhrif á markaðinn. Loforð Bónuss lengi framan af um að vera alltaf með lægsta verð á öllum vörum kom til skoðunar í svokölluðu undirverðlagningarmáli, þar sem Hagar voru sektaðir fyrir að verðleggja mjólkurvöru undir kostnaðarverði í því skyni að draga úr samkeppni frá Krónunni. Það felur alla jafna í sér verulega aðgangshindrun ef smærri keppinautar geta undir engum kringumstæðum boðið hagstæðara verð en markaðsráðandi aðilinn. Tekist var á um þetta mál alla leið í Hæstarétt og dómur hans fól í sér mikilvægt fordæmi.
Það er þó mikilvægt að hafa í huga að markaðsráðandi staða felur það ekki í sér að viðkomandi fyrirtæki megi ekki mæta samkeppni eða hafa frumkvæði að henni.
Í annan stað sýnir reynslan mikilvægi þess að samningar dagvöruverslana við birgja feli ekki í sér ólögmætt samráð. Í svokölluðu forverðmerkingarmáli höfðu Bónus annars vegar og nokkur kjötvinnslufyrirtæki hins vegar með sér samkeppnishamlandi samráð um verð, þar á meðal smásöluverðlagningu á kjöti. Sex fyrirtækjanna gerðu sátt og greiddu sektir, en eitt fyrirtækjanna fór með málið alla leið í Hæstarétt þar sem brot voru staðfest. Langisjór (móðurfélag Síldar og fisks og Matfugls) lét reyna á málið fyrir dómi. Því máli lyktaði með staðfestingu Hæstaréttar Íslands.
Í þriðja lagi er rétt að undirstrika að mikill verðmunur í viðskiptum birgja við mismunandi smásöluverslanir getur falið í sér alvarlega aðgangshindrun. Árið 2012 birti eftirlitið niðurstöður ítarlegrar greiningar á verðmismun í 270 vöruflokkum. Í ljós kom m.a. að minni verslanir þurftu að meðaltali að selja vörur með einungis 1-2% álagningu ef þær ætluðu sér að jafna lægsta verð lágvöruverslana. Með þetta í huga beindi eftirlitið því til birgja að færa fyrir því rök að verðmunurinn styddist við málefnaleg sjónarmið, sem vissulega getur verið í ýmsum tilvikum.
Eftirlitið tók stöðu á þessu aftur 2015 og ítrekaði að öflugir birgjar yrðu á hverjum tíma að geta sýnt fram á að viðskiptakjör þeirra gagnvart dagvöruverslunum styddust við málefnaleg sjónarmið (sjá kafla 5 í skýrslu nr. 1/2015). Endurskoða bæri mismun í verði sem ekki sé hægt að útskýra. Við innkomu Prís hefur þessi umræða vaknað aftur og það er mikilvægt að birgjar gefi þessu gaum. Sterk staða stærstu dagvörukeðjanna getur spilað þarna inn í.
Það eru því talsverðar aðgangshindranir í smásölunni. Sama lærdóm má draga af þeim skilyrðum sem sett hafa verið í samrunamálum, þar sem samrunaaðilar hafa skuldbundið sig til að skapa rými fyrir nýja keppinauta í smásölu á m.a. dagvöru. Bæði Hagar og Festi skuldbundu sig til slíkra aðgerða þegar Hagar keyptu Olís og N1 og Festi runnu saman. Þær aðgerðir skiluðu ekki tilætluðum árangri. Nýlega viðurkenndi Festi brot á sinni sátt, sbr. ákvörðun nr. 28/2024. Það er lágmarkskrafa að stærri fyrirtæki sem gera sáttir við eftirlitið í samrunamálum standi við skuldbindingar sínar, sbr. m.a. Hæstaréttardóm í gær, þar sem Síminn var dæmdur til greiðslu sekta vegna brota á sátt.
6. Efla þarf samkeppni í flutningum
Þegar rætt er um samkeppnishæft matarverð hér á landi er óhjákvæmilegt að fjalla líka um samkeppnisaðstæður í flutningum, bæði til og frá landinu og innanlands. Haustið 2023 lauk Samkeppniseftirlitið rannsókn á samráðsbrotum Samskipa (sjá ákvörðun nr. 33/2023), en sumarið 2021 hafði Eimskip gert sátt við eftirlitið þar sem sömu brot voru viðurkennd. Samskip kærði ákvörðunina til áfrýjunarnefndar samkeppnismála en úrskurðar er að vænta.
FA, Neytendasamtökin og VR óskuðu í framhaldinu eftir óháðu mati sérfróðs aðila á mögulegu tjóni af samráðinu og var tjónið metið á yfir 60 milljarða króna. Það er augljóst að háttsemin sem ákvörðun eftirlitsins varpar ljósi á hefur haft áhrif á matvöruverð á Íslandi.
Strax í kjölfar ákvörðunarinnar birti Samkeppniseftirlitið álit til stjórnvalda og fyrirtækja um leiðir til þess að efla samkeppni á flutningamarkaði (sjá álit nr. 2/2023). Í fyrsta lagi var því beint til innviðaráðuneytis, Reykjavíkurborgar og Faxaflóahafna að tryggja aðgengi nýrra og minni keppinauta í sjóflutningum að fullnægjandi hafnaraðstöðu og skipaafgreiðslu hér á landi.
Í öðru lagi var því beint til stjórnvalda, þar á meðal allra sveitarfélaga í landinu að skapa aðstæður fyrir aukna samkeppni í landflutningum.
Í þriðja lagi var því beint til stjórnvalda og allra fyrirtækja sem reiða sig á flutninga að huga að leiðum til að skapa aukið aðhald gagnvart nýrri eða sértækri gjaldtöku á flutningamörkuðum. Í álitinu eru reifuð nokkuð dæmi sem vörpuðu ljósi á það svigrúm sem flutningafyrirtækin hafa tekið sér til gjaldtöku. Í framhaldinu hefur Samkeppniseftirlitið fengið fleiri og nýrri ábendingar um þetta.
Eftirlitið er nú að fylgja eftir álitinu og taka afstöðu til þess hvaða aðgerða sé þörf til þess að tryggja betri samkeppnisaðstæður í flutningum. Eftirlitið þiggur allar ábendingar og aðstoð í þessu efni.
7. Lokaorð
Að lokum vil ég svo rifja upp að það er mikilvægt að fara að samkeppnislögum í allri opinberri umfjöllun um mögulegar verðhækkanir. Eftirlitið vakti máls á þessu nú síðast rétt fyrir jól, af gefnu tilefni. Ég vísa til þeirrar umfjöllunar, þ.á m. fréttar frá 18. desember 2024 og leiðbeiningarsíðu um hagsmunasamtök fyrirtækja og samkeppnisreglur.
Samandregið er ljóst að það eru ýmis tækifæri til þess að búa svo um hnútana að samkeppni skili okkur samkeppnishæfara matarverði. Til þess að svo megi verða þurfa hins vegar margir að leggja hönd á plóg.